Odgađanje neodgodivoga: kada će na dnevni red doći reforma lokalne samouprave

Do osamostaljenja Hrvatska je bila podijeljena na 100-tinjak općina prosječne veličine oko 40000 stanovnika. Bile su to prilično snažne lokalne jedinice koje su u okviru tadašnjeg političkog sustava imale mehanizme lokalnog odlučivanja. Iako je tadašnji komunalni sustav bio prilično daleko od demokratskog shvaćanja lokalne autonomije, ne može se poreći da su općine donosile vrlo važne odluke o lokalnom životu. No, kako nije bilo demokratskih izbora koji bi bili korektiv lokalnom upravljanju nerijetko se razvijalo samo općinsko središte, dok su druga naselja na području općine ostajala slabije razvijena.

Danas je Hrvatska podijeljena na 428 općina, 128 gradova i 21 županiju. Grad Zagreb, poput većine europskih glavnih gradova, ima poseban status pa je istovremeno grad i županija. Prosječna veličina osnovnih lokalnih jedinica, općina i gradova, je oko 7500 stanovnika, s time da taj podatak treba promatrati kroz činjenicu da u četiri grada živi trećina sveukupnog stanovnika Hrvatske. Oko 45% gradova ima manje od 10000 stanovnika koliko je zakonom propisano za redovito stjecanje tog statusa, već su status grada dobili temeljem raznoraznih iznimaka. Oko 65% općina ima manje od 5000 stanovnika i zbog slabog kapaciteta nema nikakvu perspektivu vlastitog razvoja. Pored toga, prijeti im daljnja depopulacija i dodatno smanjivanje kapaciteta.

Postoje i lokalne jedinice koje su iskoristile svoj novi status i uspjele pokrenuti razvoj više nego je to bio slučaj dok su bile dijelovi bivših socijalističkih općina. No, takav je razvoj nerijetko rezultat spleta okolnosti, poput povoljnog geoprometnog položaja i prirodnih odnosno materijalnih resursa, a ne isključivo umješnosti lokalnog vodstva i razvijene demokratske svijesti kod građana. Pitanje je bi li se, primjerice, Dugopolje razvilo da nije u neposrednoj blizini Splita ili Bakar da ne graniči s Rijekom?

Ključno pitanje reforme lokalne samouprave konstantno se izbjegava

HR-karta-zupanijaIdeja vodilja teritorijalne podjele s početka 1990-ih bila je slamanje pretpostavljenog otpora osamostaljenju Hrvatske i osiguravanje poluga centralističkog upravljanja zemljom. Prvom cilju poslužilo je razbijanje i usitnjavanje prijašnjih socijalističkih općina, a drugom uvođenje županija koje su kroz instituciju župana bile potpuno ovisne o centralnoj vlasti. Naravno, službeno objašnjene je bilo da u samostalnoj Hrvatskoj svako veće mjesto ima demokratski izabranu vlast, a uvođenjem županija odaje se počast našoj povijesti. Konačno možemo urediti zemlju onako kako želimo, bez da nam itko išta nameće.

Ruku na srce, ta je podjela možda i imala smisla u prvoj polovini 1990-ih kad je trebalo obraniti zemlju, izgraditi demokratske političke institucije i uspostaviti suverenitet na cjelokupnom državnom teritoriju. No, nakon Bljeska i Oluje, ta je podjela postala uteg društveno-gospodarskom razvoju i bilo ju je potrebno značajnije preispitati. Nažalost, Tuđman to nije ni pomišljao napraviti, a Račan, Sanader, Kosor, a izgleda ni Milanović nisu odnosno ne namjeravaju se time ozbiljnije baviti.

Vješto izbjegavanje teritorijalnog preustroja zajedničko je obilježje svih vlada od sredine 1990-ih naovamo. Prošla HDZ-ova vlada je čak osnovala povjerenstvo koje je uz decentralizaciju u naslovu imalo magične riječi “teritorijalni preustroj”, ali po tom se pitanju nije dogodilo apsolutno ništa. Povjerenstvo se sastalo jedanput i onda je došlo do promjene vlasti. Kukuriku vlast je također osnovala povjerenstvo za decentralizaciju. Međutim, teritorijalni preustroj nije ni postavljen kao njegov zadatak.

U međuvremenu, Ministarstvo uprave bavi se pokušajem popravljanja dosadašnjeg stanja, pa je sredinom srpnja 2012. u jeku sezone godišnjih odmora otvorilo internetsko savjetovanje o Nacrtu prijedloga zakona o izmjenama i dopunama zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Predlažu se izmjene i dopune koje bi trebale poboljšati funkcioniranje sustava lokalne i regionalne samouprave. Usprkos tehničkim poboljšanjima koji će vjerojatno riješiti neke nedoumice koje postoje u odnosu predstavničkih tijela (općinsko i gradsko vijeće te županijska skupština) i izvršnih funkcionara (načelnik, gradonačelnik i župan), opet je po tko zna koji put odgođeno ono najvažnije.

Pitanje teritorijalnog preustroja i ovaj je put u potpunosti ostavljeno po strani. A bez teritorijalnog preustroja niti jedno popravljanje postojećeg stanja neće dovesti do toga da lokalna i regionalna samouprava bolje funkcionira i da ispunjava svoje temeljne svrhe na korist građana i poduzetništva. Prilikom procjene budućih efekata predložene “reforme” treba se samo zapitati jesu li prijašnje slične “reforme” išta značajnije promijenile u funkcioniranju lokalne samouprave? Funkcioniraju li općine, gradovi i županije bolje nakon što je (2009.) uveden neposredan izbor načelnika, gradonačelnika i župana? Je li uvođenje kategorije “velikog grada” (od izmjena zakona 2005. to su gradovi koji imaju više od 35000 stanovnika) dovelo do toga da su ti gradovi zaista postali zamašnjaci razvoja svojeg okruženja? Odgovori na navedena pitanja pokazuju kako je teško na trulim temeljima graditi modernu građevinu. Treba promijeniti organizacijski temelj i konstruirati lokalnu samoupravu koja će biti u stanju odgovoriti suvremenim izazovima.

Čemu služi lokalna samouprava

Lokalna samouprava civilizacijska je tekovina koja treba zadovoljiti dvije glavne skupine zahtjeva. S jedne strane, treba omogućiti što je moguće veću participaciju građana u lokalnom životu, dok, s druge, treba biti u stanju učinkovito obavljati javne poslove koji su joj stavljeni u nadležnost. Pretpostavlja se da prvoj skupini pogoduju populacijski i prostorno manje lokalne jedinice za koje se vjeruje da odražavaju lokalnu zajednicu u kojoj se ljudi poznaju i mogu značajnije utjecati na donošenje lokalnih odluka. Za realizaciju druge zadaće pogodnije su veće jedinice, jer imaju veći financijski, personalni i razvojni kapacitet koji im osigurava bolje obavljanje službi i pružanje šire lepeze javnih usluga lokalnoj zajednici. Modernu lokalnu samoupravu potrebno je balansirati kako bi što bolje zadovoljila navedene skupine zahtjeva. Europske zemlje uglavnom stavljaju naglasak na ekonomičnost i efikasnost, pa provode reforme usmjerene povećanju prosječne veličine lokalnih jedinica kako bi one bile u stanju kvalitetnije obavljati brojne lokalne javne poslove. S druge strane, te jedinice ne smiju biti prevelike za uspješno funkcioniranje lokalne demokracije.

Odavno je sazrelo vrijeme da Hrvatska ozbiljno i razborito preispita funkcioniranje lokalne i regionalne samouprave. Sustav treba prilagoditi novim okolnostima, a ne zavaravati javnost propagiranjem ideja o lokalnoj demokraciji koja u Hrvatskoj zapravo ne funkcionira. Nismo mi po tom pitanju ni blizu Švicarske, niti ćemo to biti! Tko se sjeća nekog lokalnog referenduma u svojoj općini ili gradu? Tko zna za neku građansku inicijativu koja je uspješno realizirana? Zna li netko za uspješno sazvani mjesni zbor građana? Znaju li građani uopće za razliku između mjesnog zbora i mjesnog odbora? Konzultiraju li lokalni političari pri vođenju lokalne politike više građane svoje lokalne jedinice ili stranačku središnjicu?

Više nije presudno iznostiti argumente u prilog tome što treba napraviti u pogledu lokalne i regionalne samouprave. O tome je već ispisano na stotine stranica vrlo kvalitetnih znanstvenih i stručnih radova. Postoje brojne analize i prijedlozi. Održana su mnoga savjetovanja i okrugli stolovi. Presudno je postoje li političari koji su u stanju pokrenuti stvari s mrtve točke i shvatiti da se s reformom lokalne samouprave treba uhvatiti u koštac.

Do nekih boljih vremena ostaje nada da cjelokupni sustav lokalne i regionalne samouprave neće postati sam sebi svrhom. Odnosno svrhom stranačkih središnjica i njihovih lokalnih ekspozitura kojima služi kao igračka za političko eksperimentiranje i kadroviranje. Problem je jedino što igračke u pravilu završe pokvarene.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-1J

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Lokalna samouprava i označen sa , , , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s