Teritorijalna organizacija Hrvatske – od nemila do nedraga

Piše: Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravnu znanost i predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu

Već se duže vrijeme u Hrvatskoj vodi javna rasprava o prikladnosti teritorijalnog ustroja u osnovi uspostavljenog početkom 1993. godine. Tada je prestalo postojati stotinjak velikih općina kakve su funkcionirale relativno dugo, praktično još od 1960-ih. Naslijedilo ih je 418 općina i 69 gradova, uključujući Grad Zagreb koji je još od početka 1991. funkcionirao kao jedinstvena samouprava. Uspostavljeno je i 20 županija, koje su tada bile pod velikim utjecajem centralne vlasti. Takva je organizacija uvelike nalik onoj kakvu je Hrvatska imala nakon reformi bana Ivana Mažuranića više od sto godina prije toga.

Racionalnost, efikasnost i jednakost u pružanju usluga građanima

Od tada se broj jedinica lokalne samouprave, općina i gradova, još i povećao, i to za 14%. Pritom, gotovo 400 jedinica (72%!) ima manje od 5.000 stanovnika, a unutar toga čak 282 (tj. preko polovice njih) ima manje od 3.000 stanovnika. I prosječno male jedinice i slična struktura s podjelom na općine kao seoske i gradove kao urbane jedinice postoji i danas u nekim razvijenim europskim zemljama (Njemačka, Austrija), ali malo gdje se nalazi i jedna i druga od tih karakteristika. Osim toga, uvijek se u takvom ili sličnom ustrojstvu lokalne samouprave unose mehanizmi koji osiguravaju racionalnost, efikasnost i jednakost u pružanju javnih usluga svim građanima. Među njima se izdvajaju tradicionalni i novi oblici suradnje lokalnih jedinica koje, svaka za sebe, imaju mali kapacitet pružanja javnih usluga građanima: udruživanje u sindikate, korištenje zajedničkih upravnih organa, zajedničko financiranje određenih javnih poslova od interesa za širi prostor, itd.

Naš sustav takve mehanizme uglavnom ne osigurava. Ako lokalna samouprava i nije neizdrživ (ali ni zanemariv) trošak za zemlju, njezino sadašnje ustrojstvo otežava stvaranje kvalitetnijeg javnog sektora koji bi već time da je efikasan, transparentan, nekorumpiran i na javno dobro usmjeren dao bolji temelj za razvoj. Pored toga, lokalna samouprava bi morala aktivno osmišljavati, inicirati i podupirati razvoj, morala bi utvrđivati i raditi na eliminiranju prepreka za razvoj, ulagati u promjene koje će pobuditi poduzetništvo, osmišljavati i sufinancirati projekte koji će se kandidirati za financiranje iz europskih fondova, itd.

No, kako da to učini jedinica koja ima tako malo stanovnika, tako malo ljudi koji plaćaju poreze, ljudi koji mogu preuzeti političke i profesionalne pozicije, i koja sve u svemu ima malo kapitala i malo potencijala? Znamo da su i neke od takvih samouprava učinile određene pomake, ali pitanje je koliko će im njihova mala snaga pomoći da se nose s razvojem i potencijalima npr. velikih gradova? Što one na dugi rok mogu ponuditi svojem stanovništvu? Jesu li njihove šanse doista iste kao i šanse velikih jedinica? Jasno je da nisu. Često se neka mjera njihove uspješnosti temelji na volji, odlučnosti i sposobnosti pojedinaca. Ali, što kad oni odu?

Prijedlozi za reformu teritorijalnog ustroja

Više sam puta već predlagao i obrazlagao potrebu za reformom naše lokalne samouprave. Njezino je sadašnje ustrojstvo neodrživo. Ustrajanje na njegovom održanju samo dodatno umanjuje kvalitetu života u malim sredinama naspram većih te motivira ogromni broj mladih školovanih ljudi, kao i onih radno aktivnih, da se odsele u razvijenije sredine, a nažalost i izvan zemlje. Ako se okrenemo oko sebe, svatko zna bar poneku obitelj, bar par ljudi koji su „privremeno“ ili odmah i stalno otišli iz naših malih sredina.

S obzirom na geografske, prirodne i druge okolnosti, u Hrvatskoj nema mjesta za više od 150 općina koje bi mogle imati izglede za razvoj, koje bi mogle osigurati potrebne javne usluge građanima, koje bi bile kadre stvoriti dugoročno održivu zajednicu. Vrijeme je pristupiti i tom poslu, ali bez pretjerivanja i drastičnih promjena. Postojeće male općine moraju i dalje zadržati autonomiju, ne smiju se pretvoriti u bezlična i nevažna rubna područja velikih općina, kao što smo već iskusili u doba socijalizma. Njihovo preoblikovanje u institucije tzv. mjesne autonomije s pravom inicijative i glasa u većim jedinicama u čiji će sastav ući te sa izvjesnim zagarantiranim javnim prihodima pravi je put da se postigne ravnoteža razvojnih i drugih svrha kojima lokalna samouprava mora služiti.

Reforma lokalne i regionalne samouprave zadatak je koji je gotovo nemoguće u potpunosti i kvalitetno provesti prije 2025. godine. Nedomišljene i brzoplete reforme su kontraproduktivne. No, morali bismo početi s nekim značajnim koracima već ove godine:

  1. prvi korak je osnivanje pet regija koje bi u početku mogle biti okvir za međužupanijsko usklađivanje javnih politika;
  2. novi sustav jedinica lokalne samouprave sposobnih preuzeti značajni dio javnih poslova i odgovornosti valja pripremiti za lokalne izbore 2017. godine, odnosno barem godinu dana prije tih izbora;
  3. godine 2021. izostali bi izbori u županijama, a održali se po prvi puta u regijama koje bi time postale samoupravne jedinice;
  4. do 2025. godine izvršio bi se prijenos poslova sa županija na općine i na regije, čime bi reforma zapravo i završila.

Nacionalno povjerenstvo za provođenje decentralizacije

Hrvatska je Vlada u veljači 2012. godine osnovala Nacionalno povjerenstvo za provođenje decentralizacije i reforme lokalne i područne (regionalne) samouprave. Riječ je o trećem sličnom povjerenstvu koje osnivaju hrvatske vlade. Ni jedno od prethodnih takvih tijela nije bilo uspješno, kao što su ostali bezuspješni i svi napori struke i javnosti da nametne reformu lokalne samouprave kao važno društveno pitanje.

Ostaje vidjeti hoće li Nacionalno povjerenstvo osnovano ove godine imati snage osmisliti i pokrenuti reformu ili će svojom neaktivnošću omogućiti inertno zadržavanje postojećeg, s razvojnog stajališta nezadovoljavajućeg stanja. Sastav i dosadašnji tempo rada nažalost više govore u prilog potonjeg.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-b

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Lokalna samouprava i označen sa , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s