Hrvatsku je nužno regionalizirati

Županije, kao jedinice regionalne samouprave, uvedene su 1993., a kao uzor njihovog institucionalnog oblikovanja poslužile su hrvatske srednjevjekovne županije, a ne suvremeni koncept regije. Također, cijeli politički sustav Hrvatske nastojao se izgrađivati po uzoru na francuski polupredsjednički sustav i to prije procesa decentralizacije koji se početkom 1980-ih dogodio u Francuskoj. Hrvatska je danas još uvijek podijeljena na 20 županija, a uz to Grad Zagreb kao glavni grad Hrvatske uz status grada ujedno ima i status županije. Županije su uglavnom oblikovane na temelju političkih, a ne stručnih kriterija teritorijalne podjele.

Tijekom 1990-ih županije su poslužile kao oslonac centralizacije i etatizacije cjelokupnog sustava teritorijalnog upravljanja. To je bilo posebno vidljivo kroz instituciju župana koji je kumulirao funkcije lokalno izabranog dužnosnika kojeg birala županijska skupština, ali i centralno imenovanog funkcionara koji je nakon izbora u županijskom predstavničkom tijelu trebao dobiti potvrdu predsjednika Republike. Taj je model pokazao svoje nedostatke posebno u slučaju tzv. zagrebačke krize, tj. kada je predsjednik odbio potvrditi gradonačlenika Zagreba kojeg je izabrala Gradska skupština. Župaije su pogodovale centraliziranom modelu upravljanja zemljom koji je imao svoje opravdanje tijekom ratnog stanja i okupacije tijekom 1990-ih, ali takav model nema racionalno opravdanje nakon uspostave državnog suvereniteta na cjelokupnom području međunarodno priznate Hrvatske.

Županije se nisu razvile u moderne regionalne jedince koje će postati ključni akteri stimulacije društveno-gospodarskog razvoja zemlje. Stupanj identifikacije građana sa županijama je prilično nizak što dodatno otežava njihovo pozicioniranje. Samoupravni djelokrug županija, ako uostalom i temeljnih samoupravnih jedinica je prilično konfuzan, a nedostaje jasna vizija uloge koju bi županije trebale imati u sustavu organizacije vlasti u Hrvatskoj. Pristupanje Hrvatske Europskoj uniji pred regionalnu samoupravu postavlja nove zadaće i zahtjeva da se županije pozicioniraju kao vrlo bitne karike nove regionalne politike u Hrvatskoj.

Uzimajući u obzir navedene opće smjernice razvoja lokalne samouprave, potrebno je posebno naglasiti i nekoliko glavnih prioriteta reforme regionalne samouprave u Hrvatskoj:

5-REGIJA1. Racionalizacija županijskog ustrojstva. Sadašnji broj županija (20 + Grad Zagreb) u bitnoj mjeri potkopava zahtjev za racionalnim teritorijalnom ustrojem. Hrvatskoj nije potreban dosadašnji broj županija koje ne samo da na dugi rok nisu održive kao srednja razina javnog upravljanja, već opterećuju cjelokupnu organizaciju države zbog toga jer se na postojeću županijsku podjelu nadovezuju i ostale podjele te organizacija drugih upravnih resora (npr. organizacija zavoda za zapošljavanje, zavoda za zdravstveno i mirovinsko osiguranje, organizacija pravosuđa, itd.). Zbog toga se smanjenje broja županija nameće vrlo bitan prioritet razvoja regionalne samouprave u Hrvatskoj. Hrvatska ima nekoliko povijesnih i prirodnih regija s kojima postoji snažnija identifikacija stanovništva, pa je pri racionalizaciji teritorijalne osnove potrebno voditi računa i o tom elementu. U tom pogledu nove regionalne jedinice treba oblikovati tako da obuhvaćaju: (a) Slavoniju i Baranju, (b) Središnju i sjeverozapadnu Hrvatsku, (c) Primorje s Istrom i dijelom Like, (d) Dalmaciju, te (e) Šire područje Grada Zagreba koje uz Grad Zagreb obuhvaća zagrebački prsten.

Bez provedbe ovog prioriteta nemoguće je do kraja postići ostale prioritete razvoja regionalne samouprave koji se iznose u nastavku teksta. No, provedba ovog prioriteta skopčana je s možda i s najvećim izazovima jer podrazumijeva, uz tehnički i pravno kompliciranu proceduru pripreme i izmjene normativnog okvira regionalne samouprave, još i potrebu izgradnje konsenzusa između političkih stranaka i šire javnosti. U pogledu navedenog prioriteta moguće je velikoj mjeri očekivati djelovanje tzv. efekta naslijeđa (legacy effect) pod kojim se podrazumijeva utjecaj određene upravne tradicije na oblikovanje i smjer trenutačnih reformi. Premda je skoro dvadesetogodišnje iskustvo uređenja lokalne samouprave stvorilo svojevrsnu tradiciju, ne treba smesti s uma činjenicu da je Hrvatska prilično jednostavno raskinula s prethodnom polustoljetnom tradicijom lokalne samouprave koja je, kroz tzv. komunalnu koncepciju uređenja lokalne samouprave, imala vrlo snažan utjecaj na oblikovanje tadašnjih općina. Konačno, ozbiljnije i duboke reforme teritorijalnog ustrojstva nisu novost niti nemoguća misija u brojnim europskim zemljama u proteklih pola stoljeća. Primjeri nekih europskih zemalja (npr. Njemačke i Velike Britanije s kraja 1970-ih) te suvremeni primjer Kraljevine Danske i svježi primjer baltičke Latvije to potvrđuju.

2. Jačanje samoupravnog kapaciteta županija i njihova transformacija u snažne samoupravne regije. Paralelno s racionalizacijom županijskog ustroja potrebno je dodatno ojačati samoupravni kapacitet županija i omogućiti njihovu transformaciju u snažne samoupravne regije. Elementi za to su već velikim dijelom ugrađene u postojeće pravno uređenje županija. Među navedene elemente spadaju neposredni izbori izvršnih i predstavničkih tijela (župana i županijskih skupština), županijske financije, ustavom zajamčen samoupravni djelokrug, pravna osobnost, itd.

Navedena uloga županija posebno dolazi do izražaja ako se prihvati pristup prema kojem se broj osnovnih samoupravnih jedinica (općina i gradova) neće bitno mijenjati. U tom slučaju županije bi trebale na sebe preuzeti obavljanje brojnih tehničkih zahtjevnih i financijski izdašnijih javnih službi koje većina malih te financijski i personalno pod-kapacitiranih samoupravnih jedinica nije u stanju obavljati.

Realizacija ovog prioriteta odnosi se uglavnom na analizu brojnih pravnih propisa kojima se razrađuje provedba poslova iz samoupravnog djelokruga županija. Bitan dio provedbe navedenog prioriteta čini i jačanje fiskalnog kapaciteta novih županija.

3. Poboljšanje koordinativne uloge županija u obavljanju javnih službi na svojem području. Bitan dio poslova koji ulaze u samoupravni djelokrug županija otpada na koordinaciju obavljanja javnih službi na području županija. Ovamo spadaju poslovi koordinacije mreže zdravstvenih, kulturnih i obrazovnih institucija na području županije. U pogledu tih poslova uloga županije trebaju biti dodatno osnažene te ih se treba pozicionirati kao ključna čvorišta u mreži aktera koji participiraju u obavljanju tih poslova. Posebno je značajna uloga županija kao koordinatora javnih službi s obzirom na središnja tijela državne uprave nadležna za pojedine upravne resore.

U okviru navedenog prioriteta kao posebno značajne mjere intervencije nameće se i potreba jačanja službeničke etike, menadžerskih vještina posebno kod rukovodećih službenika te orijentacija na građane i podizanje kvalitete pružanja javnih usluga na županijskoj razini.

4. Orijentacija županija na poticanje društvenog i gospodarskog razvoja u okviru nove regionalne politike Hrvatske. S donošenjem Zakona o regionalnom razvoju (2009) te Strategije regionalnog razvoja (2010), Hrvatska se jasno opredijelila za prelazak na novi, moderniji sustav vođenja regionalne politike.

Županije bi trebale biti bitan dio moderne regionalne politike, a ulogu županija potrebno je dodatno potencirati i oživotvoriti. To se posebno odnosi na strateško planiranje razvoja posebno uzimajući u obzir one dijelove koji zaostaju ne samo za nacionalnim, već i za županijskim razvojnim prosjekom. Nove županije trebali bi preuzeti ulogu ključne razine vlasti u provedbi politike društvenog i gospodarskog razvoja koja će biti u stanju na sub-nacionalnom nivou prepoznati i stimulirati endogene faktore razvoja. Oslanjanje na centralnu državu je praksa koja bi s vremenom trebala jenjavati, a regionalna razina vlasti bi se trebala prometnuti kao ključni faktor poticanja razvoja, posebno kad je riječ o slabije razvijenim dijelovima Hrvatske.

Treba krenuti

Svi navedeni smjerovi i prioriteti razvoja lokalne samouprave traže opsežan i dugoročan napor kako bi se u budućnosti vidjeli rezultati. Cijeli sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave ne smije se, kao do sad, prepustiti stihijskom razvoju bez jasnih ciljeva kojim on treba služiti. U tom je procesu ključna uloga središnjih upravnih tijela izravno nadležnih za normativno oblikovanje sustava lokalne i regionalne samouprave. U svakom od prethodno navedenih područja treba utvrditi konkretne mjere djelovanja kako bi se cijeli sustav unaprijedio i bio u stanju obavljati bitan dio javnih poslova na korist lokalnog stanovništva.

O kvaliteti sustava lokalne i regionalne samouprave u velikoj mjeri ovisi kvaliteta života građana te racionalno i učinkovito korištenje javnih sredstava. Zato valja ulagati značajne napore kako bi se taj sustav razvijao i kako bi se njegov razvoj kontinuirano pratio i evaluirao u svjetlu ciljeva i zadaća koje se postavljaju pred modernu lokalnu i regionalnu samoupravu kao prvu i osnovu stepenicu na kojoj se prakticira demokracija.

Detaljnije o navedenoj temi može se pročitati knjizi Decentralizacija (str. 35 i d.) koja je dostupna ovdje.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-3d

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Lokalna samouprava i označen sa , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s