Žilava čeljad

KopricPiše: Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravnu znanost i predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu

Reorganizacijom početkom 1993. u Hrvatskoj su uspostavljene županije, njih 20, kao, kako je zakon rekao, „jedinice lokalne uprave i samouprave“. Premda izraz „lokalna uprava i samouprava“ znači drveno željezo, ipak je bila riječ o sasvim određenoj koncepciji o tim novim jedinicama i njihovoj ulozi u sustavu vlasti i javnog upravljanja. Županije su trebale osigurati centralistički i hijerarhijski model upravljanja Hrvatskom, tako da se volja centralne vlasti efektivno provede na čitavom teritoriju. U uvjetima rata i okupacije dijela teritorija, možda je to bio racionalni odabir.

Župan je bio „predstavnik državne vlasti na području županije“, što je postao kad bi predsjednik Republike na pozitivni prijedlog Vlade dao potvrdu njegovog izbora. Predsjednik Republike je čak mogao sam imenovati župana, ako bi dva puta zaredom odbio dati potvrdu onima koje bi birala županijska skupština. To se dogodilo u Zagrebu 1995. kad je predsjednik odbio dati potvrdu čak četvorici izabranih župana te je na kraju imenovao županicu koja je obnašala tu dužnost do narednih lokalnih izbora (1997.). Župan je imao niz ovlasti i mehanizama za utjecaj ne samo na čitavu županiju, nego i na gradove i općine na teritoriju županije, čiji je rad koordinirao. Posebno se oslanjao na županijske urede kojima je rukovodio, a koji nisu bili lokalna, nego tijela središnje države. Tih je ureda bilo 176 u čitavoj zemlji, a u njima je radilo oko 8.500 službenika. Tim se putem doista uspješno centralistički upravljalo zemljom, ali je Hrvatska bila izložena ozbiljnim kritikama iz Vijeća Europe upravo radi uloge županija i pozicije župana.

Ustavne promjene 2000. donijele su promjene – župan postaje isključivo lokalno birani izvršni funkcioner, a struktura županijskih ureda se pojednostavnjuje na jedan za područje pojedine županije. Uredi su ostali tijela državne uprave, ali sada potpuno organizacijski, personalno, funkcionalno i financijski odijeljeni od županije koja je definirana kao „jedinica područne (regionalne) samouprave“. Jedno je vrijeme vladalo uvjerenje da će tako preoblikovane ubrzo pokazati da nemaju pravu ulogu u sustavu i da će ih se vrlo brzo ukinuti.

No, tijekom zadnjih nešto više od deset godina županije su se pokazale kao doista žilavo stvorenje. Umjesto velike uloge koju su igrale ranije brzo su se navikle na sporedne likove. Tome je značajno pridonijela činjenica da je Vlada I. Račana željela provesti veliku decentralizaciju. No, kad se pokušalo provesti u Ustavu već prihvaćenu razdiobu poslova koja je značajne sektore decentralizirala na općine i gradove, vidjelo se da to nije moguće. Razlog je bio vrlo mala, gotovo nikakva sposobnost gotovo svih općina pa i dobrog dijela gradova da obavljaju i financiraju te decentralizirane poslove. Jednostavno, općine i mali gradovi nisu imali ni adekvatno školovanih službenika, ni sredstava, ni opreme, ni prostora, da se počnu baviti poslovima oko obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite i skrbi, vatrogastva i sličnih.

Umjesto njih, odabrane su županije, premda je njihova uloga po Ustavu sasvim drugačija. Nije ni njihov kapacitet bio puno veći, ali nekome se učinilo da bi to bilo bolje rješenje nego premale općine i gradovi. Od gradova, samo su 32 ispunila kriterije da im se moglo decentralizirati Ustavom predviđene poslove, a javio se i Grad Križevci, koji je dobrovoljno preuzeo ove poslove premda nije ispunjavao kriterije. Tim putem županije su formalno postale osnivači mnogobrojnih obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i drugih ustanova, čime su stekle mogućnost (političkog) utjecaja na brojne odluke u njima, od izbora ravnatelja, investicija, i drugih. Sve to bez velike potrebe da ih same financiraju – novac za rad u najvećoj se mjeri i dalje osigurava u Državnom proračunu i transferira županijama. Prilično lagodna pozicija.

Od tada županije se ojačavaju, zapošljavaju nove službenike, funkcioniraju praktično bez neke ozbiljne kontrole, naročito ne od strane birača, kojima su izvan vidokruga. Mogućnosti utjecaja na općine i gradove su velike, od dijeljenja ili uskraćivanja subvencija ili stipendija do utjecaja na izbor ravnatelja ustanova koje djeluju na njihovom području, sufinanciranja i slično. Naročito su male općine i dio manjih gradova sve više ovisni o županijama. Bez županija one ne bi mogle funkcionirati, jer se sve javne usluge iz samoupravnog djelokruga, osim onih koje pružaju državna tijela i ustanove, zapravo osiguravaju preko županija. Tako su županije zapravo preuzele poslove koje je Ustav rezervirao za jedince lokalne samouprave, osim na području srednjih i velikih gradova, koji često imaju i veći kapacitet, naročito veće proračune od županijskih.

Rezultat je situacija u kojoj javne usluge iz samoupravnog djelokruga građanima osiguravaju ili gradovi (veliki i srednji) ili županije. Općine su ostale centri javne rasprave o sasvim mjesnim pitanjima, i zapravo se najviše približavaju zakonskom opisu uloge mjesne samouprave.

Možda bi to mogla biti jedna od opcija za reformu lokalne i regionalne samouprave, do koje će zasigurno doći bilo političkom voljom vladajućih političkih elita, bilo silom ekonomske nužde: za nju bi bilo potrebno županije Ustavom definirati kao jedinice lokalne samouprave koje preuzimaju lokalne poslove za sve dijelove osim srednjih i većih gradova, koji bi i dalje nastavili obavljati svoje Ustavom utvrđene kompetencije. Dapače, računajući da su kapaciteti i županija i gradova ojačali, valjalo bi decentralizirati još više poslova na takve nove jedinice, a i dodijeliti im više sredstava, na uštrb Državnog proračuna.

Tako bismo dobili sustav u kojem na lokalnoj razini funkcioniraju županije i gradovi, što bi otvorilo prostor i uvođenju modernih samoupravnih regija. On bi bio sličan njemačkoj organizaciji lokalne samouprave, kojom je donekle bio inspiriran model lokalne samouprave kojeg je Hrvatska, tada u okviru Austro-Ugarske Monarhije, uvela 1880-ih u okviru reformi bana Ivana Mažuranića.

No, s gledišta znanstveno utvrđenih kriterija i stručnih pravila, to nije najbolja opcija za reformu. O najboljoj sam već pisao, a i još ću. Nisam siguran ni da bi Mažuranić bio sretan s njom, jer on je tražio dobra rješenja za Hrvatsku. Na kraju je i on napravio ono što je u ograničenim uvjetima, i to prije 130 godina, mogao. U ovoj kolumni riječ je dakle o nekom surogatu, nadomjestku za kvalitetnu, pravu reformu lokalne samouprave u Hrvatskoj.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-6D

Tekst je izvorno objavljen u Vrbovečkim novinama.

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Lokalna samouprava i označen sa , , , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s