Zagreb i ostatak Hrvatske

KopricO položaju Grada Zagreba u sustavu lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj piše prof. dr. sc. Ivan Koprić. Zagreb je po mnogo čemu posebna teritorijialna jedinica, centralizirana u pogledu upravljanja i iznimno velike gravitacijske snage. Međutim, veličina Zagreba je ujedno i njegov glavni nedostatak sa stajališta javnog upravljanja.

Jednom je netko napisao da će nastavak demografskih i migracijskih trendova dovesti do toga da u Hrvatskoj ostane samo Grad Zagreb pa će se onda i naziv države promijeniti u – Republika Grad Zagreb. I ozbiljne izjave govore o prevelikom značenju Grada Zagreba te o tome kako on nekim načinima, koji se obično posebno ne navode, uživa u ekonomskim i drugim blagodatima koja mu ne pripadaju. Za mnoge je Zagreb poželjna sredina za doseljavanje. Što je zapravo posrijedi? Utječe li na njegovo mistično privlačno djelovanje hrvatsko uređenje lokalne samouprave, i, ako da, treba li i u tom pogledu nešto mijenjati?

Grad Zagreb je prema Ustavu glavni grad Republike Hrvatske, a po zakonskim propisima ima dvostruki status, grada i županije istovremeno. Dodatno, Grad Zagreb je jedina lokalna jedinica u Hrvatskoj koja obavlja značajan dio poslova državne uprave za svoje građane u prenesenom djelokrugu. Riječ je ponajprije o onim poslovima koje inače, na području drugih županija, obavljaju tzv. uredi državne uprave (za područje svake županije po jedan). Grad Zagreb obavlja još i neke druge poslove za svoje građane, koje drugdje u Hrvatskoj obavljaju državna tijela i ustanove, kao što su katastarski i imovinsko-pravni poslovi, zaštita spomenika kulture i prirode, itd. Zanimljivo je da je Zakon o Gradu Zagrebu iz 2001. čak četiri gradska upravna tijela proglasio tijelima koja obavljaju isključivo poslove državne uprave, premda ona u stvarnosti nisu obavljala samo poslove za državu, da bi se na njih moglo vršiti veći utjecaj od strane resornih ministara. Riječ je bila o Gradskom uredu za opću upravu, Gradskom uredu za imovinsko-pravne odnose, Gradskom zavodu za katastarske i geodetske poslove i Gradskom zavodu za zaštitu spomenika kulture i prirode u kojima je zaposleno oko 20% svih službenika Grada Zagreba (1/5). Još je zanimljivije da sve te službenike kao i sve druge troškove njihovog rada snosi sam Grad Zagreb, a ne država.

Tu smo na granici apsurda, ali i duboko u polju nelegalnosti: prema zakonu sve te troškove trebao bi plaćati – državni proračun, a ne građani Zagreba! Malo tko to zna, a ni Grad Zagreb ne voli povlačiti ovo pitanje. Tako Zagreb svake godine „donira“ državnom proračunu značajnu svotu novca iz gradskog proračuna, a zapravo novca prikupljenog od poreznih obveznika na području Grada. Ima toga još: za vrijeme mandata jedne od gradonačelnica iz druge polovice 1990-ih Grad Zagreb je, pored ovih svakogodišnjih troškova, doista izvršio i dodatnu jednokratnu donaciju u državni proračun ne baš beznačajne svote novca, jer je državni proračun bio u kolapsu. Zato i ne čudi da je prirez porezu na dohodak na području Zagreba najveći u Hrvatskoj i iznosi 18%.

Grad Zagreb zapošljava oko 2.770 ljudi, gradskih političkih dužnosnika te službenika i namještenika. To je oko 17% svih lokalnih službenika u Hrvatskoj. Pored toga, iz gradskog se proračuna plaćaju zaposleni u gradskim ustanovama i javnim službama (muzeji, kazališta, knjižnice, itd.); njih je još oko 8.000, što čini oko 50% (!) zaposlenih u javnim službama koje se financiraju iz lokalnih i županijskih proračuna. Od ukupno oko 42.000 svih zaposlenih na teret lokalnih proračuna, oko 1/4 otpada na Grad Zagreb. Pritom najmanje otpada na klasičnu administraciju (a i ta je u Gradu Zagrebu poznata po izvrsnim stručnjacima koji često pomažu ministarstvima), a najviše na ustanove u kulturi, obrazovanju, zdravstvu, i drugim javnim službama.

Tome treba pridodati da se na području Zagreba (bez Zagrebačke županije) stvara trećina hrvatskog bruto društvenog proizvoda (BDP), a da na tom području živi manje od petine stanovništva Hrvatske. Valja imati na umu da na području Zagreba svaki dan, pored njegovih oko 800.000 stanovnika, boravi i više desetaka tisuća studenata, radnika, pacijenata i turista iz drugih dijelova Hrvatske i iz inozemstva.

Grad Zagreb funkcionira kao jedinstvena jedinica lokalne samouprave od 1. siječnja 1991., kad su na njegovom području ukinute općine. Podijeljen je na dvije razine oblika mjesne samouprave: 17 gradskih četvrti te 218 mjesnih odbora. Četvrti su počele funkcionirati tek od 2001., a mjesni odbori od 2009. Četvrti imaju određenu ulogu u obavljanju malih komunalnih akcija, a mjesni odbori su samo oblik participacije građana. No, valja primijetiti da se za rad svih tih oblika mjesne samouprave izdvaja vrlo malo sredstava, svega 3-5% proračunskih rashoda. Prosječna gradska četvrt ima preko 46.600 stanovnika, što daleko nadmašuje donju granicu za tzv. velike gradove (35.000). No, s druge strane, njihovi građani praktički ne mogu utjecati na javne poslove, jer se o svemu odlučuje na razini čitavog grada. Građani Zagreba imaju najmanje i najslabiju lokalnu autonomiju u Hrvatskoj. Glas na izborima u Gradu Zagrebu je praktično beznačajan u odnosu na glas građana u malim jedinicama lokalne samouprave.

Tome treba dodati i povećani interes centralne vlasti i ministarstava, ali i svih građana Hrvatske za stanje u Gradu Zagrebu. Jedini slučaj tijekom 1990-ih u kojem je predsjednik Republike odbio potvrditi izbor Gradske skupštine Zagreba čak četiriju izabranih gradonačelnika dogodio se u – Zagrebu. Riječ je o poznatoj tzv. zagrebačkoj političkoj krizi u razdoblju 1995.-1997. I danas velike političke stranke imaju veliku želju ovladati Zagrebom, a ministarstva često (pa i neopravdano, što su pokazale neke sudske odluke) napadaju Zagreb.

Upravo je sukob oko upravljanja Zagrebom doveo do razlaza aktualnog gradonačelnika, sada nezavisnog političara Milana Bandića i Socijaldemokratske partije Hrvatske. Ujedno, tim su razlazom započele duboke političke podjele u Gradskoj skupštini, u kojoj gradonačelnik ima podršku tek manjine članova. Za svaki prijedlog pokušava pridobiti podršku dijela svojih političkih protivnika, što upravljanje tako velikim gradom čini gotovo nemogućim. Blokade, ucjene, odustajanje od glasanja u zadnji čas, ekscesi, napadi koordinirani s pojedinim ministarstvima i ministrima iz konkurentskih političkih stranaka, sve to daje političkoj praksi u Zagrebu okus gorčine. Da Zagreb nema takvu težinu i značenje, sukobi bi bili slabiji, a kompromisi lakši.

Što se iz svega može zaključiti? Zagreb je vrlo centralizirana jedinica, najveća lokalna jedinica u Hrvatskoj, s najvećim ekonomsko-financijskim potencijalom. Ima i status županije, a obavlja i poslove državne uprave. Ima vrlo visoku razinu javnih usluga u kulturi, obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj skrbi, sportu, što djeluje posebno privlačno za stanovnike iz drugih dijelova Hrvatske pa i izvan nje, pored njegovog ekonomskog prosperiteta i realno najboljih šansi za rad i napredovanje u Hrvatskoj. Premda visoko opterećeni porezima i drugim davanjima, građani Zagreba, a ni njegovi politički vođe ne bune se protiv sadašnjeg stanja, upravo zbog prednosti i šansi koje život u Zagrebu daje.

Po svemu, Zagreb je različit od ostatka države. U funkcioniranju je specifičan, raspolaže brojnim kvalitetnim stručnjacima, a i drži se zatvoreno, te po svemu podsjeća na državu u državi. Dok je ostatak države fragmentiran u čak 555 jedinica lokalne i 20 jedinica područne samouprave, Zagreb je jedinstvena cjelina i funkcionira centralizirano. To mu daje ogromnu snagu, dovoljnu da se efektivno suprotstavi centralnoj državi, kad god ona na upitan način pokuša izvršiti pritisak na nj. No, građani na sve što se zbiva u Gradu imaju vrlo mali utjecaj.

Primjer Zagreba govori da ni prevelike jedinice lokalne samouprave nisu poželjne. Potrebno je naći način kako postići i veću snagu lokalnih jedinica, koja se u onima manjima od 20.000 stanovnika teško može naći, ali i veći utjecaj građana koji je u visokocentraliziranom uređenju Zagreba nemoguć. Zagreb treba decentralizirati, a ostatak Hrvatske preurediti. Pritom je važno pitanje uređenja odnosa Zagreba i njegove gravitirajuće okoline, u koju spada čitava Zagrebačka županija, skupa s Vrbovcem i susjednim općinama, ali i dijelovi Krapinsko-zagorske županije.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-97

Tekst je prethodno objavljen u Vrbovečkim novinama.

O autoru: Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravnu znanost i predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Lokalna samouprava i označen sa , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Jedan odgovor na Zagreb i ostatak Hrvatske

  1. Povratni ping: Republika Grad Zagreb | STav

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s