Što prvo provesti – teritorijalnu reorganizaciju ili decentralizaciju

KopricO potrebi decentralizacije i teritorijalnog preustroja Hrvatske piše prof. dr. sc. Ivan Koprić. Na temelju podataka o sustavu lokalne samouprave u Hrvatskoj ističe da je prilikom provedbe reforme potrebno ta dva procesa provesti istovremeno.

Kad se govori o teritorijalnoj reorganizaciji, protivnici često ističu da nije važna podjela na postojeće jedinice, nego da je važniji izostanak decentralizacije, povjeravanja javnih poslova, politika, autonomije i financijskih sredstava lokalnoj samoupravi.

Doista, važno je isticati činjenicu da je Hrvatska, iz ne sasvim razumljivih razloga, još uvijek, usprkos nekoliko pokušaja decentralizacije, jedna od par najcentraliziranijih zemalja u Europi, skupa s Grčkom i Slovenijom. To pokazuje udjel svih 576 proračuna općina, gradova i županija, uključujući i onaj Grada Zagreba, u sveukupnoj javnoj (državnoj) potrošnji. Taj se udio još od 1990-ih kreće između 10 i 15%, već ovisno o tome koliko i kakvim tempom raste potrošnja državnog proračuna. Prosjek EU je daleko iznad toga i kreće se oko 35% udjela lokalne samouprave u javnoj potrošnji, pri čemu najsnažnija decentralizacija karakterizira skandinavske zemlje. U Danskoj taj udio značajno nadmašuje 50% javnih izdataka i ide do 60% i preko toga, s tim da je tamo od ukupnog broja svih javnih službenika preko 75% njih zaposleno u lokalnoj i regionalnoj samoupravi.

Tu se dolazi i do pitanja broja zaposlenih u javnoj upravi i javnom sektoru. U Danskoj samo općine zapošljavaju oko 480.000 ljudi, koliko je u Hrvatskoj zaposleno u čitavom javnom sektoru, uključujući državna i komunalna poduzeća. No, u Danskoj te općine, velike i ekonomsko-financijski neusporedivo snažnije od hrvatskih, s prosječno oko 56.500 stanovnika svaka, doista pružaju svojim građanima iznimno širok krug javnih usluga, koje su, još k tome, visoke kvalitete.

U Hrvatskoj od oko 480.000 ljudi u javnom sektoru polovica, tj. oko 240.000 spada u javnu upravu. U javnoj upravi najviše je zaposlenih koji se plaćaju iz državnog proračuna ili putem državnih ustanova, i to oko 200.000. Oko 42.000 ljudi je zaposleno u općinama, gradovima, županijama, Gradu Zagrebu i svim javnim ustanovama čiji zaposlenici primaju plaće iz njihovih proračuna. Od toga je oko 16.000 ljudi zaposleno u upravnim tijelima tih jedinica, a oko 26.000 u javnim ustanovama (vrtići, muzeji, domovi zdravlja, pučka učilišta, narodne knjižnice, i sl.). Uglavnom, dok centralna država troši preko 85% javnih sredstava i zapošljava preko 80% ljudi u javnoj upravi, lokalnoj ostaju – ostaci!

Ipak, pitanje je da li se u lokalnoj samoupravi zapošljava racionalno i postoje li mogućnosti za smanjenje broja zaposlenih i u tom dijelu uprave? Ponajprije, valja znati da se kod nas u zaposlenike lokalnih jedinica po formalnoj statistici računaju i politički izabrani lokalni dužnosnici, kojih ima nešto preko 1.000, a da se u personalne izdatke računaju i sve naknade koje dobivaju tzv. volonteri (npr. zamjenici načelnika, predsjednici vijeća i sl.). Ta politička komponenta odnosi dosta novca. U dijelu lokalnih jedinica i plaće službenika-profesionalaca koji se ne mijenjaju s dolaskom novih političara veće su nego na državnoj razini.

No, glavni problemi su u krugu usluga kojeg lokalne jedinice pružaju i u njihovoj nedostatnoj i neujednačenoj kvaliteti. Samo 33 grada su preuzela tzv. decentralizirane funkcije (škole, javno zdravstvo, socijalna skrb i sl.), a i te se financiraju na posebni način. Samo 17 velikih gradova i još 7 sjedišta županija preuzeli su poslove izdavanja građevinskih dozvola. Drugim riječima, masa od preko 500 jedinica obavljaju tek neke rudimentarne poslove za lokalno stanovništvo, pri čemu ni za taj rudimentarni skup poslova nemaju dovoljno vlastitih sredstava te oko milijardu kuna godišnje dobivaju iz državnog proračuna. Pored toga, značajni transferi novca prema općinama i malim gradovima idu iz županijskih proračuna – znamo po kakvim kriterijima.

Lokalne jedinice ni za te poslove koje obavljaju ne organiziraju se racionalno, prema tehničkim i stručnim pravilima organiziranja, nego nerijetko kreiraju radna mjesta po potrebama lokalnih moćnika. U dosta slučajeva tako i zapošljavaju, zloupotrebljavajući institut javnog natječaja da bi zaposlili „svoje“ ljude. Naravno da to građani tih lokalnih jedinica vide, što izaziva opravdani revolt.

Rješenje problema hrvatske lokalne samouprave stvarno jest u decentralizaciji, ali i u regionalizaciji i promjeni teritorijalne organizacije lokalnih jedinica (općina i gradova), koje se moraju poduzeti po pažljivo napravljenom planu, kombinirajući istodobne poteze u pogledu decentralizacije, dodjele dovoljnih izvora prihoda i teritorijalne promjene.

Hrvatska najprije mora dio poslova s centralne države povjeriti regijama, koje – naravno – prvo treba osnovati. Regionalizira se većina zemalja u Europi, trebamo i mi. Pored toga, dobar dio javnih poslova i sredstava treba se decentralizirati na lokalne jedinice, ali da bi to uopće bilo moguće, mora se istodobno broj tih jedinica smanjiti. Tek te veće jedinice imat će dovoljno stanovnika, poreznih obveznika i gospodarske aktivnosti koja omogućuje da se lokalna samouprava od gutača javnog novca pretvori ne samo u samoodržive jedinice, nego još više – u faktor ekonomskog razvoja. Tek te jedinice moći će zaposliti dovoljno stručnih ljudi i financirati razvoj, a ne trošenje u neproduktivne svrhe.

U lokalnim jedinicama trebat će uvesti načela racionalne unutarnje organizacije, radi onemogućavanja zapošljavanja nepotrebnih, a podobnih. Mora se usavršiti mehanizme odgovornosti, koja sada praktično ne postoji – načelnici i vijećnici su praktično nesmjenjivi. Mora se uvesti instrumente upravljanja učinkovitošću i kvalitetom, jer sada preko 95% jedinica ne primjenjuje pa ni nije upoznat s takvim instrumentima.

I naravno, pritom broj lokalnih jedinica treba smanjiti za oko pet puta, kako bi se veće jedinice formirale oko onih stotinjak gradova i gradića razne veličine koji su stvarni gravitacijski centri na svom prostoru. Postojeće male i ekonomsko-financijski slabe općine i gradiće treba jednostavno transformirati u jedinice mjesne samouprave. To je vrlo jednostavno – treba im ostaviti sadašnje ovlasti, poslove i sredstva, uz uvođenje načela volonterskog obavljanja svih političkih funkcija u njima.

Tu se vidi da pitanje nije je li prvo kokoš ili jaje, teritorijalna promjena ili decentralizacija. Jedina je mogućnost imati i kokoš i jaje istovremeno, a uz to ćemo onda imati još i mnogo više. Samo treba znati kako, i treba htjeti.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-9A

O autoru: Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravnu znanost i predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Lokalna samouprava i označen sa , , , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s