Mogućnosti i rizici primjene tržišnih instrumenata u javnoj upravi

VD-hrtU raspravi o reformi javnog sektora nerijetko se čuje kako bi ga trebalo voditi i organizirati po uzoru na privatni sektor, tj. uvođenjem tržišnih instrumenata u obavljanje javnih poslova. U nastavku se analiziraju mogućnosti, ali i rizici uvođenja tržišnih mehanizama u javni sektor. 

Primjenu tržišnih instrumenata u javnom sektoru treba analizirati uzimajući u obzir nekoliko mogućnosti koje pruža njihova primjena, ali istovremeno i sagledavajući temeljne rizike koji se pojavljuju kod primjene tih instrumenata u javnom sektoru s ustaljenom upravnom tradicijom i obrascima ponašanja koji nisu prilagođeni mehanizmu tržišnog funkcioniranja.

Među mogućnostima koje pruža primjena tržišnih mehanizama i natjecanja u javnoj upravi svakako treba istaknuti da takvi mehanizmi pod određenim okolnostima mogu zaista dovesti do povećanja kvalitete u pružanju javnih usluga. Natjecanje ima mogućnost potaknuti uštede i racionalizaciju uslijed konkurencije koja se pojavljuje u području obavljanja određenih poslova. Konkurencija pri obavljanju javnih poslova svakako je poticaj traženju načina kako ponuditi kvalitetnije javne usluge korisnicima, što bi moglo imati pozitivan učinak na sve organizacije koje pružaju javne usluge.

Također, tržišni instrumenti i natjecanje mogu dovesti do uspostavljanja jasnijih standarda za pružanje pojedinih javnih usluga i kvalitetniji javni menadžment. Naime, da bi se realizirala mogućnost natjecanja potrebno je prethodno uspostaviti jasne parametre obavljanja konkretnih javnih poslova kako bi se na temelju toga mogla uspoređivati uspješnost njihovih pružatelja, neovisno o tome radi li se o javnim ili privatnim subjektima. Bez jasnih standarda i pokazatelja uspješnosti (indikatora) teško će biti donijeti realnu ocjenu o poboljšanju kvalitete usluga koje isporučuju različiti pružatelji.

Izgledno je da uvođenje tržišnih mehanizama traži ozbiljniju reorijentaciju u temeljnom modelu javnog upravljanja u situaciji u kojoj se obavljanje javnih poslova u većoj ili manjoj mjeri prepušta privatnim subjektima. To zahtijeva fleksibilnost organizacije tijela državne i javne uprave te potrebu prilagodbe novim okolnostima u kojima temeljno obilježje djelovanja javni sektor postaje načelo naručitelja i pružatelja usluga (tzv. purchaser-privider split). Javni sektor naručuje poslove, a njihova izvedba se obavlja putem različitih, uglavnom privatnih, koji se pojavljuju u odnosu privatnog partnera u javno-privatnom partnerstvu, pružatelja usluga na temelju vaučera ili ugovora o javnoj nabavi.

U takvoj konstelaciji odnosa javlja se i potreba za boljim nadzornim mehanizmima koji će istovremeno omogućiti zaštitu javnog interesa i demokratsko-političku kontrolu cijelog procesa, s jedne, te uredno obavljanje javnih poslova, s druge strane. Naglasak djelovanja javne uprave koja koristi tržišne mehanizme i natjecanje prelazi na regulaciju i kontrolu cjelokupnog procesa obavljanja javnih poslova. Od primarne važnosti tako postaje iznimno precizno i kvalitetno oblikovanje i provedba natječaja s obzirom da se većina poslova dodjeljuje pružateljima koristeći mehanizam javne nabave, kvaliteta sklopljenih ugovora s pružateljima javnih poslova, jasno definiranje standarda svakog posla koji se dodjeljuje vanjskim subjektima, kvalitetno i odgovorno zastupanje javnog interesa kontrola i rješavanje sukoba u slučaju spora s pružateljem poslova, sprječavanje nepravilnosti poput pogodovanja i zarobljavanja.

Novi tržišni odnosi i natjecanje u javnom sektoru pretpostavljaju i veću autonomiju rukovodećeg osoblja u javnoj upravi kako bi se to osoblje moglo orijentirati na rezultat. No, otvoreno je pitanje ima li Hrvatska uopće prave javne menadžere? Nije riječ o menadžerima koji su iz privatnog došli u javni sektor, već menadžere čije je temeljno obilježje znanje i iskustvo upravljanja javnim organizacijama. Gdje su obrazovani i jesu li odgojeni u duhu služenja javnom interesu uz istovremenu orijentiranost na rezultat i učinkovitost djelovanja? Još važnije pitanje je omogućava li sadašnji pravni okvir koji uređuju sustav javne uprave u Hrvatskoj, a posebno službeničke odnose, uvođenje tržišnih načela, u javnu upravu, orijentaciju na rezultat kod rukovodećeg službeničkog osoblja i fleksibilnost djelovanja uz istodobnu visoku razinu zaštite javnog interesa? Bez pozitivnih odgovora na navedena pitanja optimalno djelovanje tržišnih mehanizama i natjecanja u javnom sektoru ne jamči postizanje željenih rezultata.

Uvođenje tržišnih mehanizama u javni sektor ne prolazi bez otvorenih pitanja i potrebe sagledavanja i učinkovite zaštite od temeljnih rizika do kojih ti može dovesti njihova primjena. Naime, otvoreno je pitanje koliko je u slučaju vanjskog ugovaranja riječ o pravom tržištu? Radi se o poslovima u kojima je tržište zagarantirano zbog temeljnih načela djelovanja javnih službi poput univerzalnosti, kontinuiteta koja jamče stabilno i uredno obavljanje brojnih javnih službi kao što su obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i sl. Hoće li uslijed vanjskog ugovaranja doći do uspostave prave tržišne utakmice između subjekata koji se natječu cijenom i kvalitetom ili će biti riječ uspostavi kvazi tržišta sa svega nekoliko velikih igrača koji će u sprezi s lokalnim političarima između sebe dijeliti unosne poslove i ostvarivati ekstra profite na temelju javnih sredstava? Stoga se i može govoriti o pojavi oligopola te „državi sjenci“ (tzv. shadow state) u kojoj „… mali broj kompanija imaju veliki i kompleksan udio na tržištu javnih službi i veliki dio kontrole kako one rade. Nedostaje transparentnost i istinska odgovornost.“ (Williams, 2012: 4).

U slučaju ekstenzivne primjene vanjskog ugovaranja (outsourcing) svakako je moguće očekivati i brojne negativne posljedice poput korupcije i klijentelizma prilikom provedbe javnih natječaja i sklapanja ugovora o obavljanju određenih javnih poslova. U situaciji u kojoj ne postoje adekvatni regulacijski i nadzorni mehanizmi, moguće je očekivati brojne nepodopštine za koje bi trebalo imati kvalitetan mehanizam prevencije i sankcije. Ako su se u Hrvatskoj tuneli nepotrebno bojali nekoliko puta, tko jamči da se školske klupe i zahodi neće svakodnevno bjesomučno čistiti i za vrijeme školskih praznika ili blagdana?

Ne treba zanemariti i dodatno slabljenje povjerenja u javni sektor, neprimjeren utjecaj privatnog sektora na obavljanje javnih službi, pad stručnosti i kvalitete usluga, zamagljivanje linija odgovornosti u slučaju propusta (Tko je odgovoran u slučaju pojave negativnosti, naručitelj ili privatni izvođač? Vrlo je moguće da će u tom slučaju doći do prebacivanja odgovornosti – tzv. blame game), nekontrolirano i prekomjerno prelijevanje javnih sredstava privatnim subjektima, itd.

Svakako u obzir treba uzeti i šire negativne socijalne učinke i dodanu eroziju ionako oslabljenje srednje klase. Komparativni podaci pokazuju da se slična situacija dogodila u zemljama razvijene demokracije koja su intenzivno primjenjivala vanjsko ugovaranje u javnim službama.

Sve u svemu, čini se kako primjena tržišnih instrumenata i natjecanja u javnom sektoru traži uređenu i funkcionalnu javnu upravu i cjelokupan javni sektor te postojanje adekvatnih demokratskih i institucionalnih mehanizama koji osiguravaju pravilno funkcioniranje tržišnih instrumenata. U suprotnom, prijeti opasnost da se javni sektor pretvori u platformu za hranjenje privatnih interesa gospodarskih subjekata koji su razvili načine legalnog iskorištavanja javnih sredstava za prekomjerni privatni profit.

Ovaj post dio je većeg autorovog teksta o primjeni tržišnih instrumenata, osobito vanjskog ugovaranja (outsourcing) u javnoj upravi, objavljenog u: 7. Forum za javnu upravu, Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu pravu, Zagreb 2014., str. 7-25, koji je dostupan za slobodno preuzimanje ovdje.

Skraćeni link za ovaj blog post je: http://wp.me/p2R6LY-de

O autoru: Doc. dr. sc. Vedran Đulabić, docent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Pokretač i urednik bloga Administratio Publica

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Državna uprava, Javna uprava i označen sa , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s