Reformirati javnu upravu, ali kako

KopricPiše: Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravnu znanost i predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu

Javna uprava postala je opća tema pa se o njoj raspravlja kao o vremenu ili nogometu, u prolazu i na kavi, u čekaonici i na kolodvoru. Riječ je o ključnom dijelu onoga što zovemo država, svemu onome što pruža javnu uslugu i obavlja javne poslove, poslove za zajednicu. Tri su ključna dijela od kojih se sastoji javna uprava, i upravo se oni često miješaju u raspravama, pa se tvrdnje o jednom od njih nerijetko pokušavaju primijeniti na druga dva, i obrnuto. No, ono što vrijedi za državnu upravu, možda ne vrijedi za lokalnu samoupravu ili javne službe, pa se u javnom govoru o njima lako zađe u grešku pa i manipulaciju.

Državna uprava ili, bolje, javna uprava na nacionalnoj razini, sastoji se u Hrvatskoj od ministarstava, državnih uprava, ureda, zavoda i agencija na nacionalnoj razini. Postojao je različiti broj ministarstava, najčešće od 15 do 20, uz neka odstupanja. Državnih je ureda trenutno četiri, zavoda i uprava je sedam, a agencija, ovisno o načinu klasifikacije od više desetaka do preko sto. Po međunarodno ustaljenim kriterijima agencija, kao relativno od ministarstava osamostaljenih upravnih tijela, ima sedamdesetak. Ukupno uprava na nacionalnoj razini obuhvaća stotinjak organizacija.

Ministarstva i neke druge upravne organizacije imaju područne jedinice i ispostave širom državnog područja. Njihov velik broj i slaba koordinacija jedan je od velikih problema hrvatske državne uprave. Razmjer problema pokazuju već i osnovne brojke. Broj područnih jedinica i ispostava je 1.279, što uključuje 409 područnih jedinica i ispostava sa samostalnim izvršiteljima. U njima je zaposleno preko 50% državnih službenika i namještenika. Pored nabrojenih, u državnu upravu spada i 20 ureda državne uprave čija se mjesna nadležnost poklapa s područjima županija, a koji i sami imaju ispostave, njih 91, kao i 302 matična ureda. U ministarstvima i drugim upravnim organizacijama djeluje oko 60 različitih inspekcija. Broj zaposlenih u državnoj upravi je oko 56.000 ne računajući oružane snage (oko 17.000). Tome valja dodati zaposlene u javnim agencijama, njih oko 6.000. Na nacionalnoj razini upravu dakle čini oko 79.000 zaposlenih.

U općinama, gradovima i županijama plaću prima gotovo 14.000 ljudi. Tu su uračunati i politički dužnosnici koji primaju plaću iz lokalnih proračuna. Ukupno je u trenutačnom mandatu (2013.-2017.) 1.322 župana, načelnika, gradonačelnika i njihovih zamjenika koji mogu dužnost obavljati profesionalno, ali svi to ne čine – procjena je da ih je u profesionalnom statusu između 900 i 1.000. Najveći dio lokalnih službenika zapošljavaju gradovi, što je i logično budući da na njihovom prostoru živi preko 70% stanovništva.

Iz javnih sredstava plaćaju se i javne službe: zdravstvo, znanost, istraživanje, obrazovanje, socijalna skrb, kultura, vatrogastvo, knjižničarstvo, arhivi, i druge. Odgovornost za njih podijeljena je između centralne države i lokalne samouprave. U javnim službama na državnoj razini zaposleno je oko 151.000 ljudi, a na lokalnoj još oko 23.000, što čini ukupno oko 174.000 zaposlenih u svim javnim službama u zemlji.

Kad se ove tri različite kategorije zbroje, vidi se da je u hrvatskoj javnoj upravi zaposleno ukupno oko 267.000 ljudi. Zaposleni u komunalnim poduzećima (oko 30.000), te u trgovačkim društvima u državnom vlasništvu ne pripadaju u javnu upravu: javnu upravu čine neprofitne organizacije dok su trgovačka društva, pa i ona u vlasništvu države, gradova, općina i županija, uz važna pravna ograničenja, profitne organizacije.

Pristupanje Hrvatske Europskoj uniji zaslužno je što je na političku agendu uvrštena tema reforme javne uprave. Nakon faze utemeljenja (1990.-1993.) i konsolidacije (1993.-2000.), započela je faza europeizacije javne uprave, njezinog usklađenja sa zahtjevima i standardima Europske unije. Upravo odstupanje od standarda moderne uprave otvorilo je pitanje reforme. Za reformu je naravno najprije potrebno utvrditi stanje javne uprave i njezine glavne probleme. Pored naših znanstvenih analiza, radova i knjiga (npr. Modernizacija hrvatske uprave, 2003.), mnoštvo je dokumenata različitih međunarodnih i domaćih organizacija išlo tim tragom. Danas je priča o reformi javne uprave dobro zastupljena u medijskom prostoru, a gotovo sve političke stranke i akteri referiraju se na tu temu.

Pritom su doduše nejednako uporni, dosljedni, informirani, stručni i artikulirani. Pojavilo se nekoliko osnovnih priča o reformi javne uprave, koje se šire gotovo kao mitovi. No, mitovi nisu previše korisni, jer ne polaze od dobro utvrđenog stanja, ne mogu jasno utvrditi probleme i, sasvim razumljivo, ne nude utemeljena rješenja. Osim toga, rijetko se kad javne izjave upravnim pitanjima i problemima bave detaljnije i stručnije, već se zadržavaju na općim tvrdnjama. Među floskulama ističu se one da je „reforma javne uprave nužna“, da se političari „zalažu za temeljitu reformu“, da će „povećati efikasnost i uvesti nagrađivanje po uspješnosti“, „smanjiti upravu smanjivanjem broja ministarstava“, „razmotriti reformu teritorijalnog ustrojstva“, „eliminirati nepotrebne administrativne zapreke i ukinuti parafiskalne namete“, i slične.

No, problemi javne uprave u Hrvatskoj su još puno ozbiljniji i dublji. U pokušaju sistematizacije u jednom sam ih radu grupirao u četiri skupine: riječ je o problemima organizacije, orijentacije, motivacije i implementacije. Svaku od tih skupina, kao i svaki problem u pojedinoj od njih moglo bi se detaljno analizirati. Osnovno je da uprava nije dobro organizirana, a tu nisu problem samo agencije, kao što se ponekad spominje, premda i dio njih pridonosi slabosti organizacije. U javnoj upravi nedostaje jasnih ciljeva, kvalitetnih i jasnih programa i planova rada, mjerljivih rezultata koje treba postići – očito, riječ je o sustavu čija je orijentacija manjkava i slaba. Raditi u javnoj upravi postaje tegobno svakome, jer tko može motivirano raditi primjerice u bolnici, školi ili kazalištu pod stalnim optužbama da je „lijeni uhljeb“ i beskorisni trošak? Ali, nisu li političari doprinijeli tome zapošljavajući – u nekim dijelovima državne i lokalne uprave – svoje ljude po političkim a ne stručnim kriterijima? I na kraju, problemi implementacije svakom su razumljivi ako se spomene da među njih spada i pitanje striktne primjene zakona jednako u svakoj situaciji na sve. Tvrdnje, argumente i podatke o svakoj od te četiri osnovne skupine problema hrvatske javne uprave moglo bi se nizati unedogled.

Kad je u pitanju rješavanje upravnih problema bitno je uočiti važnost hrvatskog članstva u EU, važnosti i granica političkog odlučivanja o reformi javne uprave, te stručnosti i profesionalizma. Ulaskom u EU hrvatska javna uprava postala je dio europske uprave pa se očekuje da postane sudionik u oblikovanju zajedničkih europskih javnih politika te pouzdani partner u zajedničkom izvršavanju tih politika jednom kad budu usvojene. Za to mora jačati svoje kapacitete u organizacijskom, informatičkom, stručnom i funkcionalnom smislu te prihvatiti standarde i udovoljiti kriterijima dobre uprave. Prema Povelji o temeljnim pravima EU usvojenoj uz Lisabonski ugovor svatko (čak i onaj tko nije njezin građanin) na području Europske unije ima pravo na dobru upravu. Uvođenje tog prava imat će dalekosežne posljedice na javnu upravu, a o njemu se u Hrvatskoj još premalo zna i govori.

Reforme javne uprave nema bez političke volje onih koji su na vlasti, ali sama ta volja nije dovoljna. Reforma traži stručnu pripremu i stručno vođenje, vremenski period koji nije kratak, financijska sredstva i ljudski rad koji nisu mali, podršku javnosti, građana i medija, kao osnovne pretpostavke. Politička volja za reformu javne uprave ne može se svesti samo na prazne fraze tipa „mi smo za reformu“. Politika treba zatražiti program reformi, uz pomoć struke odabrati tijek i komponente reforme te snažno i stalno podupirati stručnu provedbu reformskih procesa. Ta dosljednost u nastojanju da se reforme pokrenu, odvijaju i održe je kritična točka. Je li itko od hrvatskih političkih aktera doista spreman na to?

Ovisno o tome koje se komponente upravne reforme odaberu, treba utvrditi tijek i faze promjena. Ništa se ne može promijeniti preko noći, a svaka brzina u promjenama može biti kontraproduktivna. No, nije isto mijenjati broj i organizaciju lokalnih jedinica ili donijeti zakon kojim će se pojednostavniti upravni postupak. Nije isto ako se želi uvesti kvalitetno obrazovanje ključnih upravnih kadrova ili ako se želi svima linearno povećati ili smanjiti plaće za 2%. Neke promjene mogu se uvesti relativno brzo, a neke zahtijevaju dulje vrijeme. Kod nekih valja računati na poteškoće koje će biti stalne, kao primjerice kod uvođenja nagrađivanja prema učinku – tu nema savršenih rješenja. Ali postoje zadovoljavajuća, a mi ne pokušavamo uvesti ni njih.

Upravne reforme nisu besplatne i nisu bez rizika. Netko mora osmisliti, isplanirati, provoditi i pratiti promjene. Mnoge su zemlje za takve poslove osnivale jednu ili više stručnih skupina predvođenih najboljim nacionalnim ekspertima. Budući da svaka promjena košta, i upravne reforme u prvi mah traže ulaganje novca u promjenu postojećeg upravnog sustava kojeg se želi reformirati. Pritom o kvaliteti priprema, stručnosti ljudi koji ju vode, jasnoći i čvrstoći podrške politike i iskrenom reformskom opredjeljenju čitave zajednice ovisi njezin uspjeh. Važni pokazatelji uspjeha su zadovoljstvo građana javnim uslugama i povjerenje u javnu upravu, odazivnost javne uprave na potrebe i želje građana, kvaliteta javnih usluga, ekonomičnost upravnog djelovanja, otvaranje uprave i omogućavanje uključivanja privatnog sektora u njezin rad, i slični. Dobro funkcionirajuća javna uprava važan je faktor uspješnog gospodarstva jer stvara pouzdano i poticajno poslovno okruženje – zemlje s kvalitetnom javnom upravom nerijetko su i gospodarski vrlo uspješne. Vrijedi i obrnuto, naravno. Zemlje s pouzdanom upravom predanom zakonu, etici i interesu zajednice privlače strane investicije. I za Hrvatsku posebno važno: snažne lokalne jedinice, kvalitetne javne ustanove te proaktivne udruge s dobro obrazovanim ljudima mogu značajno pridonijeti korištenju sredstava koja su nam dostupna iz fondova EU.

Često su na meti reformskih priča ljudi koji u upravi rade. Dobar dio njih nije obrazovan za rad u upravi, nego za druge struke, pa se zaposlio u upravi iz životne nužde ili prilike. Malo tko je usvojio vrijednosti služenja javnom dobru i interesu zajednice, državne ili lokalne, premda ih zovemo – službenicima. Hrvatska presporo razvija upravno obrazovanje. Kod utvrđivanja uvjeta zapošljavanje kao glavni se kriterij ističe visina stručne spreme, a ne vrsta studija ili škole koju je netko završio, kamo li znanja i vještine koje je stekao. Pogotovo se nitko ne pita za etiku i odgoj onih koji rade za sve nas skupa. Pored te nebrige koju sad već niz vladajućih garnitura pokazuje spram upravnog obrazovanja i odgoja te zapošljavanja po sposobnostima, nabacivanje brojkama je drugi ekstrem.

Nerijetko se čuje da bi upravu valjalo srezati, organizacije ukinuti, a službenike otpustiti. Da, sigurno bi se dio upravnih organizacija mogao ukinuti, dio lokalnih jedinica i županija preoblikovati, a dio službenika pametnije iskoristiti, zamijeniti a tijekom vremena i smanjiti. Velikih otpuštanja ne može biti ako želimo imati sve dosadašnje javne usluge, a pogotovo ako ih želimo besplatno. No, to ne znači da ne može biti racionalizacije uprave, kojom bismo zadržali sve postojeće javne usluge, ali smanjili ne samo troškove ljudskog rada, nego i druge upravne troškove. Za to moramo početi od početka, od ciljeva, funkcija i poslova koji su za njihovo ostvarenje potrebni. U projektu koji smo radili prije gotovo deset godina utvrdili smo da je moguće zadržati jednaku razinu upravnih usluga, uz smanjenje personalnih troškova za oko 15%. To ne znači da treba otpustiti 15% službenika ili im smanjiti plaće za 15%. Potrebno je poboljšati organizaciju posla, način postavljanja i ostvarenja ciljeva, reducirati preklapanja i nepotrebni rad, smanjiti formalizam i prazni hod. A to treba znati.

Sveobuhvatna upravna reforma po mojoj procjeni nije moguća bez ozbiljne društvene rasprave o granici privatnog i javnog i bez odluke što će se plaćati po tržišnim načelima, a što će osiguravati država. Ne gledam s optimizmom na pitanje kapaciteta našeg društva za takvu raspravu. Kad bismo to pitanje ipak riješili, za provedbu velikih upravnih promjena trebalo bi nam puno vremena i dosta napora. Ako za promjenu teritorijalne strukture države treba desetak godina, za neke druge upravne promjene potrebno je i više. Ipak, niz poboljšanja može se provesti u puno kraćem roku.

Stranački programi rijetko sadrže ozbiljnije najave upravnih reformi, već se zadržavaju na općim mjestima. Poneke najave se svedu na simboličke poteze bez pozitivnih efekata (npr. spajanja ili razdvajanja ministarstava) ili se zanemare pa čak i niječu. Vidljiv je velik nedostatak stručnosti, jer naša politička elita još nije naučila da je javna uprava kompleksni sustav sastavljen od velikog broja organizacija od kojih se ogromna većina bavi vrlo stručnim poslovima, a koji se ne može tretirati po nekom jedinstvenom i to do besmisla pojednostavljenom receptu. Takvi recepti nude samo greške i troškove, daljnje probleme, a ne rješenja.

Politika u Hrvatskoj nije naučila pitati savjet struke, nije naučila da je za bavljenje javnom upravom potrebna stručnost a ne samo politička volja, da organizacije kao specifične sustave treba dobro poznavati i da one nisu puki strojevi za provedbu njihove političke volje. Primjena teorije organizacije kao jedne od najrazvijenijih disciplina društvenih znanosti na području javne uprave danas je enormno razvijena, ali u Hrvatskoj za nju nema sluha. Premda su primjerice naučili da su public relations, javni odnosi, PR, pitanje struke i vještine koju nemaš samo zato što si se odlučio baviti politikom, političari u većini još uvijek naučili da se to još i više odnosi na složena pitanja javne uprave. Pa dok to ne nauče i ne prihvate, od reforme javne uprave imat ćemo samo – floskule, mitove i prazne priče.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-em

Tekst je prethodno objavljen u tiskanoj verziji tjednika Globus br. 1300 od 6. 11. 2015.

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Javna uprava i označen sa , , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Jedan odgovor na Reformirati javnu upravu, ali kako

  1. Povratni ping: Kako reformirati javnu upravu » SBPeriskop

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s