Četvrt stoljeća (ne)svjesnog posrtanja na putu izgradnje korisnički orijentirane javne uprave

Kažu da vrag uvijek leži u detaljima. Tako je i sa reformom javne uprave i nastojanjem da ju se učini racionalno organiziranom, efikasnom i usmjerenom prema korisnicima barem u onom dijelu u kojem organi uprave pružaju usluge građanima.

Imajući na umu potrebu izgradnje korisnički orijentirane javne uprave hrvatski je zakonodavac u dva vrlo važna zakona ugradio – slobodno možemo reći – fantastične odredbe kojima je nastojao značajno pridonijeti ostvarenju tog važnog cilja. Tako Zakon o sustavu državne uprave, vjerovali ili ne, još od davne 1993. sadrži članak kojim je nastojao osigurati da uprava kao dio svog svakodnevnog posla pribavlja potvrde o činjenicama o kojima druga javnopravna tijela vode službene očevidnike, tj. registre. Naime, čl. 87. prvog Zakona o sustavu državne uprave (ZSDU) u samostalnoj Hrvatskoj iz 1993. sadržavao je jasnu i nedvosmislenu odredbu o tome da su prilikom rješavanja o upravnim stvarima službenici po službenoj dužnosti pribaviti uvjerenja o kojima javna tijela vode službene očevidnike.

“U rješavanju u upravnim stvarima ne smije se zahtijevati od stranaka da u postupku pribavljaju uvjerenja o činjenicama o kojima tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne samouprave i uprave ili pravne osobe koje imaju javne ovlasti vode službene očevidnike. Takva uvjerenja moraju se pribaviti po službenoj dužnosti. ” (čl. 87. Zakona o sustavu državne uprave iz 1993., NN 75/93)

Ta je odredba u gotovo nepromijenjenom obliku ušla u sve dosadašnje verzije zakona koji sistemski uređuje državnu upravu u Hrvatskoj. Sadrži ju i najnovija verzija trenutno važećeg Zakona o sustavu državne uprave, ona iz 2011. Doduše, sada je to čl. 82. Zakona o sustavu državne uprave (NN 150/11, 12/13 – OUS, 93/16, 104/16), ali je sadržaj identičan. Treba napomenuti i to da ZSDU nije običan zakon, nego se radi o zakonu koji ima status organskog zakona i koji se, zbog svoje važnosti, donosi većinom glasova svih zastupnika u Saboru.

Drugi važan zakon koj sadrži gotovo identične odredbe o korisnički orijentiranoj upravi je Zakon o općem upravnom postupku – ZUP (NN 47/09) koji je donesen 2009. Taj zakon sadrži vrlo važne odredbe čl. 47/1, 2 koje utvrđuju sljedeće:

 “(1) Službena osoba utvrđuje sve činjenice i okolnosti bitne za rješavanje o upravnoj stvari.
(2) Službena osoba pribavit će po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi javnopravno tijelo kod kojeg se vodi postupak, odnosno drugo javnopravno tijelo ili sud.
… ” (čl. 47. Zakona o općem upravnom postupku, NN 47/09)

ZUP je po svojoj naravi opći procesni zakon u upravi što znači da se primjenjuje u svim upravnim tijelima koja odlučuju o pravima, obvezama i pravnim interesima stranaka. Ili stručnim jezikom rečeno, ZUP se “… primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga Zakona.” (čl. 3/1 ZUP-a).

Svakom građaninu koji i nema formalno pravno obrazovanje citirane odredbe bi trebale biti razumljive i jasne. No, kako onda objasniti činjenicu da taj isti zakonodavac donio druge zakone koji sadrže odredbe suprotne navedenima? Jedan eklatantan primjer je aktualni Zakon o strancima (ZoS) iz 2011. koji sadrži sljedeće odredbe:

“Dozvola za boravak i rad … odobrit će se strancu koji ispunjava uvjete … te priloži:
1. ugovor o radu, odnosno pisanu potvrdu o sklopljenom ugovoru o radu ili odgovarajući dokaz o radu,
2. dokaz o stečenoj obrazovnoj kvalifikaciji i osposobljenosti stranca,
3. dokaz o registraciji trgovačkog društva, podružnice, predstavništva, obrta, udruge ili ustanove u Republici Hrvatskoj.” (čl. 75. Zakona o strancima – ZoS, NN 130/11, 74/13)

Navedenom odredbom čl. 75 Zakon o strancima stavio je izvan snage korisnički orijentirane odredbe ZSDU i ZUP-a i to bez ikakvog logičnog i racionanog opravdanja. Imajući to na umu, treba skrenuti pozornost na nekoliko bitnih stvari.

Prvo, zanimljivo je da je najnoviji Zakon o strancima donesen 2011., a izmijenjen 2013. i nitko u Ministarstvu unutarnjih poslova, Ministarstvu uprave, Uredu za zakonodavstvo Vlade ni u Odboru za zakonodavstvo Hrvatskog sabora nije vidio – ili jednostavno nije želio vidjeti – da se radi o odredbi koja bi trebala biti drukčije nomotehnički oblikovana kako ne bi bila suprotna ZSDU i ZUP-u.

Drugo, nije sporno da se provjerava postoji li pravni subjekt (trgovačko društvo, udruga, ustanova, itd.) kod kojeg će stranac obavljati neku djelatnost, ali je sporno tko treba pribaviti podatke o tim činjenicama. Materijalna norma ZoS je tako oblikovana da istovremeno predstavlja i procesnu normu jer uređuje način dokazivanja u upravnom postupku (naglašava da stranac prilaže dokaz o činjenicama u službenim evidencijama), a to radi suprotno od ZUP-a koji je temeljni procesni zakon i od kojeg bi se trebalo odstupati samo ako je to nužno i ako nije protivno njegovim temeljnim odredbama i svrsi. U ovom slučaju je jasno da je ova odredba ZoS suprotna svrsi ne samo ZUP-a nego i ZSDU kao organskog zakona koji uređuje sustav državne uprave u Hrvatskoj.

Treće, nameće se pitanje da li se ovakva nomotehnička rješenja u posebnim zakonima ugrađuju svjesno ili je riječ o nemaru, propustu, neznanju ili nečem sličnom. Naime, sve bi bilo drukčije da je ZoS samo drukčije oblikovao spornu odredbu navodeći da se dozvola za boravak izdaje na temelju navedenih dokumenata, a ne prebacujući teret pribavljanja dokaza o činjenicama na stranku u postupku. Tako bi uredio samo materijalne pretpostavke za izdavanje dozvola za boravak, dok bi procesna dimenzija bila ostavljena ZUP-u, što je i materija temeljnog procesnog zakona u javnoj upravi. Tada bi se odredbe ZUP-a primjenjivale i u tom slučaju i od stranaka se ne bi smjeli tražili dokumenti o činjenicama o kojima se vode službene evidencije. Službenici bi podatke o takvim činjenicama bili dužni pribavljati po službenoj dužnosti. No, kud i kamo je komotnije reći stranci da šeta od vrata do vrata i pribavlja dokumente (naravno, ne starije od šest mjeseci, molim lijepo!) nego na Internetu provjeriti potrebne podatke (jer su te evidencije danas uglavnom dostupne online) ili jednostavno dići telefonsku slušalicu i to provjeriti kod kolega u drugom javnopravnom tijelu te o tome staviti službenu zabilješku u spis.

Sve navedeno zapravo navodi na jednostavan zaključak. Za izgradnju korisnički usmjerene javne uprave potrebno je početi s malim koracima. Kad bi se osigurala puna primjena čl. 82. ZSDU i čl. 47/1 i 2 ZUP-a u postupanju u svim upravnim područjima, to bi bila sasvim zadovoljavajuća reforma za jedan četverogodišnji mandat Vlade. Je li to previše za očekivati nakon 25 godina od kad smo neke odredbe ugradili u naš pravni sustav? Ili je možda vrijeme da ih izbrišemo iz naših zakona i tako ubrzamo put prema 19. stoljeću?

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-gO

O autoru: Doc. dr. sc. Vedran Đulabić, docent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Pokretač i urednik bloga Administratio Publica

 

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Građani i uprava, Javna uprava i označen sa , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

2 odgovora na Četvrt stoljeća (ne)svjesnog posrtanja na putu izgradnje korisnički orijentirane javne uprave

  1. dmikolji napisao:

    Mislim da je prvo nužno promijeniti način na koji uprava komunicira. Radni procesi u pisarnici identični su već 30 godina, jedina razlika je što se urudžbeni zapisnik danas vodi u excelu ili posebnon računalnom programu.
    Koncept urudžbiranja je potpuno promašen za informatičku eru, napredni elektronički potpis je enigma i za Ministarstvo uprave, baze podataka koje bi osigurale jednoobraznost u postupanju ne postoje itd.

    • vdulabic napisao:

      Naša je uprava prilično zapuštena, posebno u pogledu organizacija i metoda rada. Nitko se time u upravi ne bavi na sustavan način. Zato se ništa značajnije ni ne modernizira, već se razvija po inerciji. To će se svakako morati promijeniti ako želimo da uprava ne bude sve veća prepreka razvoju.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s