Iznad Hrvatskog sabora je samo Bog. Dobro, i premijer.

Događanje na sjednici Vlade Republike Hrvatske održanoj 27. 4. 2017. otvorilo je ozbiljna pitanja o funkcioniranju Vlade kao politički odgovornog vrha uprave u parlamentarnom sustavu vlasti. Zbog nezadovoljstva načinom glasanja tri člana Vlade, predsjednik Vlade je neposredno nakon glasanja dao usmenu uputu tajnici da pripremi rješenja o razrješenju navedenih ministara. I tu počinju problemi.

Svakome tko se imalo razumije u funkcioniranje sustava vlasti i državne uprave, jasno je da formalne odluke državnih institucija moraju biti zakonite, tj. utemeljene na konkretnoj odredbi nekog pravnog propisa. Temeljno pitanje u ovom slučaju je na kojoj odredbi propisa je utemeljena ovlast premijera da samostalno razriješi nekog člana Vlade i da to napravi na sjednici Vlade na kojoj su članovi vlade glasali sukladno odredbama Zakona o Vladi (ZoV, NN, 150/11, 119/14, 93/16). Naime, ZoV jasno (čl. 13) propisuje da “Vlada odlučuje natpolovičnom većinom glasova svih članova Vlade, a u slučaju da su glasovi podijeljeni odlučuje glas predsjednika Vlade.” To podrazumijeva da članovi Vlade mogu glasati “za”, “protiv” ili “suzdržan” i da u tome, s formalnog stajališta, nema ništa sporno.

Ustav Republike Hrvatske, jednako kao i ZoV ne poznaju institut razrješenja ministra samostalnim aktom premijera. Tog ovlaštenja u pravnom sustavu Republike Hrvatske nema. Zato se javio praktični problem, a to je na koju konkretnu odredbu Ustava ili ZoV će se pozvati rješenje o razrješenju ministra koje bi tajnica trebala pripremiti i koju bi premijer trebao potpisati. Dapače, premijer nema ovlast potpisati takav akt zato jer  ZoV u čl. 10/1 jasno kaže da “Predsjednik Vlade predstavlja Vladu, saziva sjednice i predsjedava im, upravlja radom Vlade i potpisuje akte koje ona donosi.” Dakle, premijer potpisuje akte koje donosi Vlada kao kolektivno tijelo.  U slučaju navodnog razrješenja, Vlada nije donijela, a nije ni mogla donijeti takav akt jer ministri ne mogu glasati o svojoj smjeni. Posebne ovlasti premijera da samostalno donosi neke akte morale bi, dakle, biti eksplicitno navedene u propisima.

Predsjednik Vlade nema samostalnu ovlast razriješiti ministra ni nekog drugog člana Vlade naprosto zato jer postoji propisana procedura zamjene članova Vlade, a ta procedura ne predviđa mogućnost samostalnog razrješenja od strane predsjednika Vlade.

Sukladno pozitivnim propisima u Hrvatskoj načini razrješenja ministara propisani su ZoV i odredbama Ustava. ZoV u čl. 6/1 jasno kaže da “Predsjednik Vlade i članovi Vlade mogu podnijeti ostavku.” Ako premijer prihvati ostavku člana Vlade – dakle, jedino u tom slučaju – premijer će donijeti rješenje o razrješenju tog člana Vlade i o tome izvijestiti Hrvatski Sabor. To je eksplicitna odredba čl. 7/2 ZoV. Međutim, ta se odredba u ovom slučaju ne može primijeniti jer ministri u trenutku “razrješenja” nisu podnijeli ostavke. Ustav u čl. 116 uređuje proceduru izglasavanja nepovjerenja članu Vlade u Hrvatskom saboru. Ni taj članak ni u jednom stavku ne daje mogućnost predsjedniku Vlade da samostalno razriješi člana Vlade. On može jedino tražiti glasovanje o povjerenju cijeloj Vladi.

O kakvoj se sumnjivoj praksi radi kad je riječ o razrješenju ministra od strane predsjednika Vlade zorno svjedoče i rješenja o razrješenju nekih ministara koje su donosili prethodni premijeri. Tako je ministar financija u jednoj od prethodnih Vlada razriješen na temelju odredbe čl. 110/5 Ustava (Rješenje je objavljeno u NN 56/14). Na temelju toga, pojavilo se osebujno tumačenje da je za razrješenje ministra potreban supotpis predsjednika Sabora, jer je, tumači se, taj supotpis potreban kod donošenja rješenja o imenovanju, pa je potreban i kod razrješenja. No, odredba čl. 110/5 se primjenjuje kod izglasavanja povjerenja Vladi i ne može se primijeniti na razrješenje ministra jer to nije intencija ustavnog teksta. Cijeli čl. 110 regulira postupak izglasavanja povjerenja Vladi nakon povjeravanja mandata za sastav Vlade osobi koja na temelju raspodjele saborskih mandata uživa povjerenje većine svih zastupnika. Premijer Andrej Plenković u intervjuu jednoj televiziji pozvao se na čl. 110/1 Ustava, ali i ta odredba ne govori ništa o razrješenju člana Vlade, već regulira ovlast mandatara da predloži članove Vlade Hrvatskom saboru. Kad bi se ta odredba na temelju analogije primijenila u slučaju tzv. razrješenja ministara, onda bi se to moglo protumačiti jedino kao ovlast premijera da Saboru predloži razrješenje nekog ministra, ali nikako i kao ovlast da ih samostalno razriješi.

Dakle, institut razrješenja ministra od strane premijera (rješenjem koje bi on samostalno donio) ne postoji u pravnom sustavu Republike Hrvatske. To je konstrukcija koja se može posredno izvesti iz nekih doktrinarnih načela funkcioniranja parlamentarnog sustava i to kancelarske varijante tog sustava. Međutim, parlamentarni sustav ima različite varijante i Hrvatska se nije opredijelila za kancelarski sustav kakav, primjerice, postoji u Njemačkoj. No, čini se kako je riječ o konstrukciji koja je potpuno nepotrebna i moguće štetna za razvoj demokracije u Hrvatskoj. Ako bi se prihvatila praksa po kojoj bi premijer mogao samostalno razrješavati ministre, to bi dovelo do još snažnijeg jačanja položaja premijera i pogodovala bi razvoju autokratskog načina vođenja Vlade. Kao što je poznato, predsjednici političkih stranaka ionako imaju gotovo neograničenu moć u svojim strankama i to je jedan od temeljnih prigovora kvaliteti stranačkog sustava i demokracije u Hrvatskoj. Davanje dodatne mogućnosti da predsjednici stranaka i kao premijeri samostalno – bez odluke Sabora o nepovjerenju – odlučuju o razrješenju ministara kad god misle da je to potrebno, dovodi do stvaranja pozicije iznimno snažnog vođe kojeg bi bilo skoro pa nemoguće ograničiti. To bi, kao što pokazuje sadašnji slučaj, moglo biti posebno važno u situaciji koalicijskih Vlada u kojima partneri u Vladi nisu dio iste političke stranke i imaju vlastiti politički i organizacijski identitet.

Konačno, u hrvatskom parlamentarnom sustavu “Vlada stupa na dužnost kad joj povjerenje iskaže većina svih zastupnika u Hrvatskom saboru.” (čl. 110/2 Ustava). Iz toga proizlazi da Sabor izglasava povjerenje svakom članu Vlade, a ne samo premijeru. To je reflektirano u čl. 119/2 Poslovnika Sabora koji utvrđuje da se o “… programu Vlade i kandidatima za članove Vlade vodi … rasprava, nakon koje se glasuje o povjerenju Vladi u cjelini.” (čl. 119/2 Poslovnika HS). Nadalje, “Vlada je odgovorna Hrvatskom saboru. Predsjednik i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a osobno su odgovorni za svoje područje rada.” (čl. 115 Ustava). Članovi Vlade su dobili povjerenje većine u Hrvatskom saboru i on je jedini koji im sukladno čl. 116 može izglasati nepovjerenje. Sabor je onaj koji, između ostalog, “… nadzire rad Vlade Republike Hrvatske …” (čl. 81 Ustava). Ako premijer ima samostalnu ovlast razriješiti ministra kako se realizira ustavna norma prema kojoj je Vlada odgovorna Saboru iz čl. 115 i kako Sabor nadzire rad Vlade prema čl. 81 Ustava?

U međuvremenu, Vlada je na prijedlog premijera ekspresno razriješila državne tajnike u nekoliko ministarstava i imenovala tri nova državna tajnika koji će upravljati ministarstvima umjesto “razriješenih” ministara. To otvara nekoliko važnih pitanja. Do kad će ti državni tajnici voditi navedena ministarstva? Koliki je njihov legitimitet da vode ministarstvo i oblikuju javne politike iz njegove nadležnosti? ZoV jasno ističe da su članovi Vlade predsjednik, jedan ili više potpredsjednika i ministri (čl. 2 ZoV). Također, prema Poslovniku Vlade (NN 154/11, 121/12, 7/13, 61/15) predsjednici odbora i drugih radnih tijela Vlade su potpredsjednici Vlade ili ministri koje odredi Vlada (čl. 18/2). Itd. Otvaraju se brojna pitanja povezana sa zakonitošću funkcioniranja Vlade i onih tijela državne uprave kojim su upravljali “razriješeni” ministri. Zbog toga bi situacija u kojoj ministarstvima upravljaju državni tajnici trebala trajati što je moguće kraće.

Ako se premijeru iz bilo kojeg razloga ne sviđaju neki članovi Vlade, onda ih može pokušati politički prisiliti na podnošenje ostavke (čime bi se aktivirali čl. 6 i 7 ZoV) ili preko parlamentarne većine inicirati glasovanje o povjerenju članu Vlade (čl. 116/1). Pored toga, samostalno može tražiti jedino glasovanje o povjerenju cijeloj Vladi (čl. 116/2). Ovlast da samostalno razriješi ministre jednostavno ne postoji u pravnom sustavu Republike Hrvatske.

To su jedine pravne mogućnosti za zamjenjivanje člana Vlade koje poznaje pozitivno zakonodavstvo Republike Hrvatske. Sve ostalo su natezanja pravnih propisa i učitavanje nekih opcija koje se možda nekome mogu činiti logične i potrebne, ali one u tim propisima trenutno ne postoje. Treba li ih možda ugraditi u pravne propise i tako dodatno ojačati poziciju premijera spram Hrvatskog sabora, to je legitimno pitanje o kojem se može politički i stručno raspravljati.

Zaključno, do eventualne izmjene Ustava i ZoV koji bi reflektirao dodatno jačanje položaja premijera, bilo bi se dobro držati onoga što trenutno postoji u pozitivnim propisima Republike Hrvatske. Sve preko toga je silovanje propisa i odustajanje od načela vladavine prava.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-h4

O autoru: Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Pokretač i urednik bloga Administratio Publica

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Javna uprava i označen sa , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s