Teritorijalni preustroj Hrvatske opet je na dnevnom redu. I opet su navodno potrebne analize.

Kriza je pogodila Hrvatsku. Ne samo Hrvatsku, nego cijeli svijet. Virus COVID-19 u samo nekoliko mjeseci uspio je promijeniti život velikoj većini svjetske populacije. Život kakav smo nekad poznavali stavljen je na čekanje. Do kad, ne zna se. No, pokazalo se da, barem razvijeni dio svijeta, živimo u digitalnom društvu. Ogroman broj aktivnosti i poslova u potpunosti je prešao u virtualni svijet. I za sada se pokazuje da se relativno uspješno obavljaju. Cijela vertikala obrazovanja u potpunosti je izašla iz učionica, predavaonica i laboratorija i prešla u virtualni način rada. Što će se dogoditi jednom kad korona kriza prođe, ne možemo ni zamisliti. Vjerojatno će neki modeli djelovanja koji su razvijeni za vrijeme ovog kriznog razdoblja preživjeti i u nekom obliku nastaviti djelovati jednom kad iz krize izađemo. Što se tiče epidemioloških aspekata krize, čini se da Hrvatska dobro stoji. Broj zaraženih ne raste prebrzo da ga zdravstveni sustav ne bi mogao apsorbirati, a broj umrlih je još uvijek relativno mali.

Jedna od mjera koju je donio Stožer civilne zaštite je i zabrana napuštanja mjesta prebivališta bez posebno opravdanog razloga. Za one koji zbog posla ili nekog drugog opravdanog razloga moraju napuštati mjesto prebivališta uvedene su propusnice na temelju kojih im se dozvoljava prelazak preko administrativnih granica jedinice lokalne samouprave u kojoj je njihovo prebivalište. Iako je navedena mjera odnedavno dignuta na razinu županija, ona je opet i iznova pokazala koliko je Hrvatskoj potrebna reforma teritorijalnoga ustroja, racionalizacija mreže jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali i cijele javne uprave.

Na ovom mjestu ne treba ponavljati argumente koji su u javnosti već izneseni u prilog manjeg broja jedinica lokalne samouprave (općina i gradova) i jedinica područne (regionalne) samouprave (županija). Koncentrirati ću se na nekoliko aspekata okrupnjavanja jedinica lokalne i regionalne samouprave o kojima već dugo u raspravama slušam kao o navodno čvrstim argumentima za zadržavanje postojećeg teritorijalnog ustroja.

Navodno razvijanje središta nauštrb periferije

Jedna od tvrdnji protiv okrupnjavanja je ta da su se mnoga mala mjesta u međuvremenu razvila upravo zbog toga jer su početkom 1990-ih dobila status jedinice lokalne samouprave. To je utjecalo na to da se te jedinice brže razvijaju, što prije – dok su bile u sklopu velikih socijalističkih općina – nije bilo moguće. Temeljna postavka je da se razvijalo općinsko središte, a ostala naselja velikih socijalističkih općina su stagnirala, pa bi se to vjerojatno opet dogodilo da Hrvatska ima veće lokalne jedinice.

Ta tvrdnja je samo djelomično točna. Nekoliko je razloga za to. Prvi je taj što su i danas jedinice lokalne samouprave sastavljene od nekoliko naselja. Prema popisu stanovništva iz 2011. Hrvatska ima 6.756 naselja koja su raspoređena u 556 temeljnih jedinica lokalne samouprave (428 općina i 128 gradova). To znači da su jedinice lokalne samouprave u prosjeku sastavljane od 12 naselja. Rijetki su slučajevi u kojima je jedno naselje jedna općina. Načelo “jedno naselje – jedna općina” je temeljno načelo organizacije francuske lokalne samouprave i rezultiralo je time da Francuska ima preko 36.000 vrlo malih općina. No, to načelo nije prihvatio hrvatski zakonodavac, nego je odlučio da se postojeća naselja grupiraju u jedinice lokalne samouprave. Dakle, ako je trenutno prosjek 12 naselja po jedinici lokalne samouprave, što je sporno u tome ako bi ubuduće u prosjeku umjesto dosadašnjih 12, u jedinici lokalne samouprave bilo prosječno 25 ili 30 naselja? Ili, možemo okrenuti pilu naopako i ustvrditi da se brojna naselja danas ne mogu razvijati jer su utopljena u jedinice lokalne samouprave, pa se trebaju osamostaliti?

Također, tko je i na temelju čega utvrdio da je prosječno 12 naselja po lokalnoj jedinici optimalan broj? Ne treba zaboraviti da je Hrvatska nakon donošenja paketa zakona kojim je krajem 1992. uredila novi sustav lokalne samouprave i osnovala ukupno 489 jedinica lokalne samouprave (419 općina i 70 gradova). Ustavne i zakonske promjene 2000./2001. dočekalo je 546 lokalnih jedinica (423 općine, 123 grada). Danas je taj broj stao na poznatih 556 temeljnih lokalnih jedinica (428 općina, 128 gradova), a političke elite se ponašaju kao da je to sveti broj koji se nikako ne smije mijenjati. Istina je da je on naprosto rezultat političke trgovine i puke slučajnosti, a ne stručnog pristupa koji polazi od funkcija koje bi lokalna samouprava trebala obavljati u modernom, demokratskom društvu.

Sljedeći razlog je taj što hrvatska lokalna samouprava sada funkcionira u demokratskom okruženju. Za izvršna i predstavnička tijela u jedinicama lokalne samouprave provode se demokratski, višestranački, tajni i periodični izbori preko kojih se provjerava demokratski legitimitet nositelja političkih funkcija u jedinicama lokalne samouprave. Onaj tko je uspio dobiti povjerenje građana u jedinicama lokalne samouprave s prosječno 12 naselja, zašto ne bi mogao dobiti povjerenje građana u jedinicama koje bi bile sastavljene od duplo više njih? Nijedan nositelj političkih funkcija u demokratski ustrojenoj lokalnoj samoupravi ne može računati na to da će dobiti povjerenje građana ako se koncentrira samo na razvoj jednog naselja zanemarujući ostala naselja u sastavu lokalne jedinice. Onaj tko uspješno vodi lokalnu jedinicu s prosječno 12 naselja, vjerojatno bi isto tako uspješno vodio i jedinicu s 30 naselja. A onaj tko je bio neuspješan s prosječno 12 naselja u općini, bit će neuspješan i s prosječno 30 naselja.

Navodno je prije reforme potrebno provesti detaljnu analizu 

Među vladajućim političarima popularna je tvrdnja da su prije ikakve reforme potrebne dodatne i temeljite analize i da se suvišan broj jedinica lokalne samouprave ne može tek tako uklopiti u veće cjeline. Svaki ministar se voli pozivati na analize, jer valjda misle da tako stavljaju dojam ozbiljnosti u svom poslu i dokazuju da javnu politiku svog resora vode na temelju dokaza (tzv. evidence based policy). No, i ta tvrdnja nije točna zbog najmanje dva razloga. Prvo, kao što je već pokazano, ni sadašnji teritorijalni ustroj koji broj 556 lokalnih jedinica i 20 županija nije utemeljen ni na kakvoj analizi, nego na političkom voluntarizmu, povijesnoj nostalgiji i spletu, prije svega, političkih okolnosti.

Drugo, analize sadašnjeg sustava lokalne samouprave itekako postoje. Postoji opsežna znanstvena i stručna literatura kolegica i kolega koji se bave raznim aspektima djelovanja lokalne i regionalne samouprave. Od položaja županija, regionalnog razvoja, lokalnih financija i poslova, lokalnog službeničkog sustava, mjesne samouprave, izbornog sustava, decentralizacije, i drugih bitnih elemenata funkcioniranja lokalne samouprave. To što politika za te analize ne zna ili se pretvara da za njih ne zna, ne umanjuje njihovu vrijednost i smjerodavnost za reformu lokalne i područne (regionalne) samouprave. Potrebno je konzultirati dostupnu domaću literaturu i stručnjake i model reforme je moguće osmisliti u relativno kratkom roku. Hoće li politika za predloženi model reforme dobiti političku podršku, to je već drugi par rukava.

Dakle, ozbiljnih stručnih argumenta protiv reforme lokalne i područne (regionalne) samouprave zapravo nema. Ima samo izgovora i nedostatka političke volje i odlučnosti da se krene putem okrupnjavanja lokalnih i regionalnih jedinica koje će u konačnici dovesti do sveukupnog povećanja važnosti lokalne samouprave.  Ne treba zaboraviti da je lokalna samouprava temeljni, tj. prvi stupanj demokratskog života u civiliziranim društvima. Jaka lokalna samouprava ojačati će demokratski potencijal u Hrvatskoj i dovesti do boljih lokalnih javnih usluga koje se pružaju građanima. A to je i svrha postojanja institucija lokalne predstavničke demokracije, zar ne?

Skraćeni link za ovaj tekst je: https://wp.me/p2R6LY-jn

O autoru: Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Pokretač i urednik bloga Administratio Publica

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Ovaj unos je objavljen u Javna uprava, Lokalna samouprava i označen sa , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava /  Izmijeni )

Google photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google račun. Odjava /  Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava /  Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava /  Izmijeni )

Spajanje na %s