Polemika u Globusu o teritorijalnom ustroju Hrvatske – II dio*

U Globusu br. 1506., od 15. srpnja 2020., dr. sc. Zoran Klarić se osvrnuo na moju polemičku analizu njegovog teksta o promašenosti ukidanja županija s kojim je i počela ova polemika o teritorijalnoj podjeli Hrvatske. Na samom početku dr. sc. Klarić navodi da u svom odgovoru iznosim “… cijeli niz lažnih navoda i osobnih uvreda”. Upravo kako bih izbjegao bilo kakav nesporazum i lažne navode, poštovanog dr. sc. Klarića sam doslovno citirao i polemizirao s njegovim idejama. Ne znam kako je moguće lagati kad citiraš nečije tvrdnje? Sve što sam citirao dr. sc. Klarić je i napisao, pa se s tim može i mora polemizirati jer su tvrdnje potpuno nelogične i znanstveno neutemeljene. Zbog toga će ova rasprava,
barem što se mene tiče, ostati na razini sukoba ideja i tvrdnji, a ne sukoba osoba. A ideje koje u svojim tekstovima iznosi dr. sc. Klarić u pogledu teritorijalne podjele
su, kao što sam i pokazao u prethodnom tekstu objavljenom u Globusu, krajnje dubiozne.

Na ovom mjestu vrijedi dodati još nekoliko opservacija. Dr. sc. Klarić navodi da sam ga krivo interpretirao jer sam naveo usporedbu hrvatskih županija i francuskih departmana, a on je zapravo usporedio županije s arondismanima. Hrvatske županije je i moguće usporediti samo s departmanima, jer se radi o jedinicama teritorijalne samouprave. Za razliku od njih, arondismani nisu jedinice teritorijalne samouprave. Arondismani su upravni distrikti koji nemaju pravnu osobnost ni izabrana predstavnička i izvršna tijela niti vlastiti samoupravni djelokrug i ostale elemente koje imaju samoupravne jedinice (departmani i županije). Arondismani su, dakle, puke upravne jedinice koje su izraz francuske centralističke tradicije, pod ingerencijom su centralno kontroliranih prefektura. Slično je u Belgiji koja ima čak tri tipa arondismana, a to su 43 upravna arondismana, 12 sudskih i 13 izbornih upravnih distrikta. S kojim od te tri vrste bi dr. sc. Klarić usporedio hrvatske županije? S upravnim koji u prosjeku imaju 260.000 st., sudskima koji imaju prosječno 926.000 st. ili izbornim koji imaju prosječno 855.000 stanovnika? Arondismani u Nizozemskoj su svojevrsni sudski i policijski okruzi (distrikti) prosječne veličine 1,5 milijuna stanovnika, a ne jedinice teritorijalne samouprave. Regionalne samoupravne jedinice u Nizozemskoj su provincije, kojih ima 12 prosječne veličine 1,4 milijuna stanovnika, dakle sedam su puta veće od prosječne hrvatske županije. Belgija je federalizirana zemlja s tri federalne jedinice (Flandrija, Valonija i Brisel), a jedinice regionalne samouprave u Belgiji su provincije, čija je prosječna veličina oko milijun stanovnika. Ponavljam, ako se žele donositi znanstveno plauzibilni zaključci, onda se moraju uspoređivati istovrsne kategorije.

Slično je i s komparacijom sa Švicarskom. Iako je riječ o državi koja je, istina, “… znatno manja i teritorijalno kompaktnija od Hrvatske …”, ali je na neusporedivo većem stupnju ekonomskog razvoja i decentralizacije od Hrvatske. Također, Švicarska je po ustavno-pravnom uređenju toliko posebna da je jedinstven primjer u svijetu, s vrlo jakim kantonima koji su izraz višestoljetne tradicije koja u slučaju nekih počinje krajem 13. stoljeća. Usprkos tome, kao što sam pokazao u prošlom tekstu, neki su kantoni poduzeli mjere prema racionalizaciji svog unutarnjeg ustroja.

Sljedeća teza koju mi pripisuje dr. sc. Klarić jest ona o kauzalnom odnosu između veličine i učinkovitosti. Prema Klariću, ispada da ja zagovaram da je veličina samoupravnih jedinica
isključivi uzrok učinkovitosti cjelokupne javne uprave. Međutim, to je veza koju je
dr. sc. Klarić uveo u raspravu, ne ja. Teritorijalna podjela mora biti racionalna, ali to
je tek jedan od preduvjeta za učinkovitost cjelokupnog sustava javnog upravljanja. I to nije jedini, tj. presudni faktor, jer da jest onda je rješenje za povećanje učinkovitosti javne uprave vrlo jednostavno. Poduplajmo broj županija te i općina i gradova, pa ćemo imati daleko učinkovitiju javnu upravu! Ne ide to baš tako jednostavno kako prikazuje
poštovani dr. sc. Klarić. Nadalje, razvijene zemlje imaju daleko veću ekonomsku
snagu, pa si mogu dopustiti neracionalnosti koje su hranjene povijesnim razvojem i
tradicijom. Njihova gospodarstva će daleko lakše podnijeti neracionalnost teritorijalne
podjele nego što je to slučaj s gospodarstvima koja imaju manju snagu. No, u prošlom
sam tekstu u Globusu demonstrirao da su i te zemlje, usprkos svojoj gospodarskoj snazi, u drugoj polovini 20. stoljeća poduzele ozbiljne korake prema okrupnjavanju svojih teritorijalnih jedinica.

Iz teksta dr. sc. Klarića se stječe dojam da većina europskih zemalja ima prosječno
manje osnovne jedinice od Hrvatske, a da su veće lokalne jedinice “…zadržale samo nereformirane države bivšeg Sovjetskog Saveza Bjelorusija, Ukrajina te naši istočni susjedi Srbija i Crna Gora”. Nakon takve konstatacije treba pustiti podacima da govore sami
za sebe. Prosječna veličina temeljnih lokalnih jedinica (općina i gradova) u Hrvatskoj je 7300 stanovnika. Čak 12 zemalja Zapadne Europe ima značajno veće osnovne jedinice od Hrvatske. Počevši od Velike Britanije s prosječno daleko najvećim lokalnim jedinicama (140.000 st.), preko Danske (56.700 st.), Nizozemske (40.800 st.), Irske (40.000 st.), Grčke (34.800 st.), Portugala (34.300 st.), Švedske (32.400 st.), Belgije (18.600 st.), Finske (16.700 st.), Norveške (11.400), Slovenije (9400 st.) te Italije (7400). Jedine europske netranzicijske zemlje s istim ili manjim prosječnim jedinicama od hrvatskih su Njemačka (7300 st.), Španjolska (5600 st.), Austrija (3600 st.), Švicarska (3200 st.), Francuska (1800 st.) te vrlo male zemlje Island, Malta, Luksemburg i Cipar. S time da se ne smije smetnuti s uma da su Njemačka i Austrija federalno uređene, Švicarska je konfederacija, a Španjolska je regionalizirana, što znači da te države imaju vrlo snažnu srednju razinu vlasti kojom se kompenzira slab kapacitet malih osnovnih jedinica. Španjolska je podijeljena na regije (autonomne zajednice), Austrija i Njemačka su federalno uređene (s vrlo jakim i velikim federalnim jedinicama), a Švicarska je konfederacija u kojoj svaki kanton ima svoj Ustav i veliku autonomiju. Francuska je također promijenila svoj Ustav i postala regionalizirana država koja iznad svojih malih općina ima spomenute departmane prosječne veličine 720.000 stanovnika i, od reforme koja je stupila na snagu 2016., podijeljena je na 13 regija prosječne veličine oko 5,1 milijun stanovnika.

Što se tranzicijskih zemalja tiče, stanje u njima je ponajbolje opisao profesor Ivanišević,
na kojega se dr. sc. Klarić poziva u svom odgovoru i uvažava ga (posve opravdano,
naravno!) kao jednog od “najvećih stručnjaka za javnu upravu”. O stanju teritorijalne
podjele u tranzicijskim zemljama Ivanišević na okruglom stolu u HAZU 2010. kaže sljedeće: “… u većini europskih tranzicijskih država devedesetih godina prošlog stoljeća … provedene su teritorijalne reforme koje … U tim je zemljama pod dojmom netom osvojene slobode došlo do municipalne euforije koja je rezultirala uspostavom velikog broja relativno malih osnovnih lokalnih jedinica (npr. u Češkoj, Slovačkoj i Mađarskoj). Ponegdje je čak restaurirana teritorijalna podjela kakva je postojala prije pedesetak i više godina (npr. u Latviji i Estoniji). Rezultat takvih tendencija bila je teritorijalna podjela u kojoj većina osnovnih lokalnih jedinica nema dostatni kapacitet za uspješno obavljanje javnih službi. Ipak, valja zabilježiti da u toj skupini ima zemalja koje su se manje-više uspješno oduprle iskušenju retradicionalizacije svoje lokalne samouprave (npr. Litva) te su nastojale osigurati da njihove osnovne lokalne jedinice mogu preuzeti i obavljati složenije i financijski zahtjevnije lokalne službe.” Ovo se ne čini kao pozitivan pogled na teritorijalnu podjelu u tranzicijskim zemljama.

S obzirom na to da dr. sc. Klarić tvrdi da moje spominjanje pet regija i nekoliko subregija predstavlja petljanje i izraz nekompetentnosti, najbolje je da se i u pogledu toga
pozovem na stavove prof. Ivaniševića, kojeg Klarić iznimno cijeni. Naime, Ivanišević
se još 2000. godine vrlo nedvosmisleno izjasnio da županijsko ustrojstvo treba postupno mijenjati i da broj županija treba približiti broju prirodnih i povijesnih
regija. U tom smislu, Ivanišević piše sljedeće: “U Hrvatskoj postoji pet prirodnih i povijesnih regija (Primorje, Dalmacija, gorska Hrvatska, sjeverna Hrvatska i Slavonija) te nekoliko izdvojenih sub-regija s posebnim identitetom (Istra, dubrovački kraj, Međimurje, Baranja, istočna Slavonija i zapadni Srijem). Na toj bi strukturi trebalo izgraditi regionalnu organizaciju Hrvatske, što bi se moglo postići povezivanjem županija sa sličnim razvojnim interesima.” Ispada da je i prof. Ivanišević nekompetentan jer je i on očito “petljao o nekakvim subregijama”. Sapienti sat.

Zaključno, Hrvatska ipak nema toliko jake identitetske odrednice prema sadašnjih dvadeset županija, jer su one manje-više umjetne tvorevine koje egzistiraju od 1993. Za
razliku od Francuske ili drugih stabiliziranih europskih država s višestoljetnom tradicijom
teritorijalne podjele. Zato su promjene teritorija u tim državama teže, ali se ipak provode.
Bilo bi dobro da i Hrvatska otvori ozbiljnu i neostrašćenu raspravu u pogledu svog teritorijalnog ustroja, a nadam se da je ova polemička
rasprava tome barem malo pridonijela.

(Napomena uredništva Globusa: objavom ovoga teksta smatramo polemiku između prof. Vedrana Đulabića i prof. Zorana Klarića završenom.)

O autoru: Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Pokretač i urednik bloga Administratio Publica

*Tekst je drugi dio polemike o teritorijalnom ustroju Hrvatske objavljene u političkom tjedniku Globus, br. 1507, od 29. 7. 2020., str. 34-36.

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Ovaj unos je objavljen u Javna uprava, Lokalna samouprava, Regionalna politika i označen sa , , , , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava /  Izmijeni )

Google photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google račun. Odjava /  Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava /  Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava /  Izmijeni )

Spajanje na %s