Siromaštvo ustavne teorije u hrvatskoj neposrednoj demokraciji

Piše: Dr. sc. Matija Miloš, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci*

Neposredna demokracija predstavlja sporan ideal. Prvo, suvremeno je upravljanje kompleksno i odvija se u složenim uvjetima u kojima je teško izolirati pojedine njegove segmente koje bi se dalo prepustiti na izravnu odluku biračima. Sjetimo se samo koliko je bilo teško provesti odluku o izlasku Ujedinjenog Kraljevstva iz Europske unije i koliko je implikacija ona imala i daleko izvan idealizirane slike o jednoj ponovno samostalnoj državi. Drugo i s ovime povezano, pokazalo se da su pojedini oblici neposrednog upliva biračkog tijela otvoreni zloupotrebi, posebno ukoliko ih se loše uredi. Referendumi, najpoznatiji pojavni oblici neposrednog odlučivanja, u nizu su država doveli do nezanemarivih problema, od povreda ljudskih prava do urušavanja proračuna. Treće, klasično poimanje neposredne demokracije, bitno vezano za referendume i srodne oblike odlučivanja ili predlaganja odluke, danas potiskuju strukture i teorije deliberativne demokracije. Od neposredne demokracije se očekuje da bude zaključak šire rasprave te konstruktivne interakcije političkih elita i biračkog tijela. Golu neposrednu odluku ne smatra se više punim ostvarenjem vlasti puka. Konačno, i predstavnička demokracija u teoriji nalazi sve više uvjerljivih zagovornika koji brane njezinu vrijednost naspram konkurentne neposredne demokracije.

Usprkos ove prijepornosti ideala, praksa neposrednog odlučivanja u Republici Hrvatskoj ne gubi na aktualnosti. Naprotiv, nakon što je u prvih deset godina nezavisnosti države održan samo referendum o samoodređenju 1991. godine, neposredna demokracija od 2000. godine tek dolazi na dnevni red. Tada je u Ustav unesena dobro poznata građanska inicijativa i tada je otvoren put organiziranim grupama birača da, pozivajući se na ideju „vlasti naroda“, traže raspisivanje referenduma. Nedavno smo tako bili suočeni s prijedlozima za raspisivanje referenduma o uvođenju eura, ali i nastojanjem da se referendumom izmijeni pristup države protuepidemijskim mjerama. Iako je temeljem građanske inicijative održan samo referendum o braku iz 2013. godine, kontinuiranim zazivanjem tog oblika neposredne demokracije stalno se iznova pobuđuje interes za izravnom vlašću puka.

Ovdje se želim pitati kakva to teorija neposredne demokracije pokreće hrvatske referendume. Kod nas je naime uobičajeno izjednačavati referendum i neposrednu demokraciju ili barem smatrati da je referendum samo jedan oblik neposredne demokracije. Takvo je poimanje pogrešno. Neposredna demokracija nije samo šira od referenduma kao što bi košara bila šira od jabuka koje sadržava, ona je stablo na kojem jabuka dozrijeva. Zato o njezinim kvalitetama ovisi kakav će biti plod. O našoj teoriji neposredne demokracije ovisi kakav će nam referendum biti prihvatljiv i čemu će nam koristiti. Takvu teoriju ne možemo izbjeći. Ona može biti neizrečena ili nedorečena, ali razvija se u primjeni referenduma. Formuliramo je već u stavovima koje zauzimamo prema referendumima, nalazimo je u odlukama Ustavnog suda, u propisima kojima se referendum uređuje kao i u pokušajima da se građansku inicijativu uposli za određene ciljeve. Ovdje je neću niti pokušati u cjelini razraditi, jer jedna objava u blogu nije mjesto za to, već želim istaknuti samo jedno njezino problematično obilježje, a to je njezina vezanost za suprotstavljanje „naroda“ i „elite“, „većine“ i „odnarođene vlasti“.

Referendum je pogodno sredstvo za razvijanje teorije koja apostrofira sukob većine i manjine, „elite“ i „puka“. Prije svega, njegova struktura od birača traži da na neko pitanje odgovore s „da“ ili „ne“, „za“ ili „protiv“, čime se potiče polarizaciju na suprotstavljene tabore. Osim toga, u Republici Hrvatskoj se građanske inicijative najčešće pokreće kao reakciju na javne politike koje se oblikuje u Hrvatskom saboru i Vladi, institucijama koje je poprilično jednostavno izjednačiti s prostorima političke elite. Takav je pristup naznačen već 2001. godine, u slučaju inicijative usmjerene na prekid suradnje Republike Hrvatske s Haškim tribunalom za bivšu Jugoslaviju, a dosljedno ga je pratila velika većina građanskih inicijativa nakon toga.

Ipak, sama činjenica da referendum polarizira i da ga je moguće uposliti za pobijanje redovnih političkih procesa ne bi trebala značiti da je teoriju neposredne demokracije poželjno utemeljiti samo na tome. Referendum posjeduje druga svoja obilježja. U njemu sudjeluju birači i usmjeren je na konkretna pitanja koja mogu nadilaziti uobičajene stranačke podjele u političkom prostoru. Kao čin vlasti ostaje ograničenog trajanja i zahvata te nikada ne može u potpunosti zamijeniti redovno predstavljanje puka. U određenoj mjeri redovito traži sudjelovanje elite, pa i one u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti. Riječ je dakle o puno složenijem instrumentu nego što daje naznačiti apostrofiranje „naroda“ kojega treba osloboditi od „elite“.

Ima li se u vidu prijedloge koje se redovito stavlja na inicijativu, kao i reakcije Ustavnog suda, ne možemo se oteti dojmu kako našim razumijevanjem neposredne demokracije dominira upravo njezino tumačenje kao sredstva protesta i zabrane. Ne poriče se da u njoj birači trebaju sudjelovati, ali daje im se samo krajnje ograničeni upliv. Od njih se očekuje da se utope u pitanju koje je formulirala mala i politički neodgovorna grupa birača, ali ne postoji sustavan okvir vođenja informirane, robusne i širokoj javnosti otvorene referendumske kampanje. Hrvatski referendum zato postaje sredstvom jedne krajnje rudimentarne teorije neposredne demokracije, koja instrumentalizira puk više nego što mu pruža sredstvo suprotstavljanja neslobodi. Zagovornici referenduma odgađaju izgradnju takve neposredne demokracije za budućnost, a u sadašnjosti prizivaju samo malj kojim žele odalamiti pretpostavljeno odnarođenu elitu. Tek ćemo vidjeti kako će novi Zakon o referendumu utjecati na ovu problematičnu praksu.

Teorija neposredne demokracije kao sredstva obračuna istovremeno potencira djelovanje Ustavnog suda kao svojevrsne barijere konfliktu. Nalazimo se tako u situaciji u kojoj snažno politizirani prijedlozi trebaju biti pretočeni u pravo, u čemu se očituje još jedna posljedica pojednostavljene hrvatske teorije neposredne demokracije. Politika i pravo u njoj su binarno suprotstavljene pojave. Do vrata Ustavnog suda, čini se, dominira shvaćanje referenduma kao sredstva izražavanja političke poruke, a pred Ustavnim sudom nju se disciplinira pravnim konstruktima, barem prividno depolitiziranima, koji su na mjestima toliko brojni da je pokretanje referenduma o mnogim pitanjima praktički isključeno u startu. Sredine između te dvije krajnosti nema. Imajući u vidu da su gotovo svi nastavnici ustavnog prava nešto pisali o referendumu, upravo su oni postali vidjelice neposredne demokracije, koje u (društvenim) medijima unaprijed mogu obznaniti hoće li se referendum raspisati i prije nego što građani imaju prilike razmotriti referendumsko pitanje. Na taj se način hrvatskom neposrednom demokracijom ponovno marginalizira one koji bi navodno trebali biti u centru neposrednog odlučivanja, građane. Oni su predstavljeni kao puki konstrukt kojemu argumenti „za“ i „protiv“ prelijeću nad glavom poput udaljenih zrakoplova.

Nije pritom sporno da ustavnopravni jezik mora imati svoje mjesto u uređivanju referenduma, pa i u formuliranju teorija neposredne demokracije. Problem je što je u Republici Hrvatskoj postao jezik koji, osim što dominira, svoju silu povlači iz kategorija koje je načelno moguće širiti bez granica. Referendum koji pogađa proračun može biti svaki referendum, dioba vlasti može biti pogođena mnogim prijedlozima od kojih nisu svi nužno sporni, pitanje donosi li referendum nešto „novo“ tako je postavljeno da se u pravnom sustavu uvijek može naći već postojeće rješenje koje referendum blokira. Postaje bitno što je „ustavnopravno utemeljeno“, a što je politički poželjno postaje mjestom koje se referendumom uopće ne može preispitivati. Obje ideje koje su sastavnice neposredne demokracije, i demokracija i neposrednost, time se dodatno marginalizira.

Ima li se u vidu ovaj zaglavni kamen hrvatske teorije neposredne demokracije, jasno je zašto je Ustavni sud u stanju zaustaviti većinu građanskih inicijativa. Tome nije tako zbog toga što je to tijelo suprotstavljeno nekoj idealnoj vlasti puka, već upravo zbog toga što se hrvatski referendumi vrte oko jedne, poprilično razvodnjene osi suprotstavljanja „naroda“ i „elite“. Dugoročno ovaj pristup, iz referenduma u referendum, depolitizira neposrednu demokraciju, pretvarajući je u pravničko igralište, istovremeno pružajući stigmatiziranim „elitama“ čitav arsenal sredstava za zaustavljanje ikakvog propitivanja ustaljenog političkog kursa. Potrebno je stoga ponovno promišljanje smisla „neposrednog odlučivanja“ u Republici Hrvatskoj.

O autoru: dr. sc. Matija Milošhttps://portal.uniri.hr/Portfelj/2151

*Tekst je nastao kao dio projekta Uniri-mladi-drustv-20-6, financiranog sredstvima Sveučilišta u Rijeci

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Ovaj unos je objavljen u Javna uprava. Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava /  Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava /  Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava /  Izmijeni )

Spajanje na %s