Upravni nadzor nad sveučilištem

Piše: Izv. prof. dr. sc. Jasmina Džinić, Pravni fakultet u Zagrebu

S vremena na vrijeme, povodom konkretnih događaja, u medijima se otvori pitanje provedbe upravnog nadzora nad nekim od sveučilišta u Hrvatskoj. Uglavnom se postavlja pitanje u kojoj mjeri nadležno ministarstvo (trenutno Ministarstvo znanosti i obrazovanja, dalje: MZO) može provoditi nadzor nad sveučilištem, a da pritom ne zadire u Ustavom zajamčenu sveučilišnu autonomiju.

Provedba upravnog nadzora nad sveučilištem propisana je, prije svega, čl. 113. Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (Narodne novine broj 123/03, 198/03, 105/04, 174/04, 02/07, 46/07, 45/09, 63/11, 94/13, 139/13, 101/14, 60/15, 131/17, dalje ZoZDVO). ZoZDVO propisuje kako:
(1) upravni nadzor nad zakonitošću rada i općih akata visokih učilišta i drugih znanstvenih organizacija provodi MZO,
(2) se taj nadzor provodi na način koji ne narušava autonomiju sveučilišta i ne ometa redoviti rad visokih učilišta i drugih znanstvenih organizacija te
(3) na temelju rezultata nadzora MZO može obustaviti izvršenje nezakonitih odluka i radnji visokih učilišta i znanstvenih organizacija.

Riječ je o specijalnim pravnim normama (lex specialis) koje se posebno odnose na upravni nadzor nad visokim učilištima i drugim znanstvenim organizacijama. U tom smislu, kod provedbe upravnog nadzora nad sveučilištima, navedene odredbe ZoZDVO imaju prednost pred općim odredbama koje reguliraju provedbu upravnog nadzora. Takve odredbe su u hrvatskom pravnom sustavu sadržane u Zakonu o ustanovama (NN 76/93, 29/97, 47/99, 35/08, 127/19, dalje: ZoU) i Zakonu o sustavu državne uprave (NN 66/19, dalje: ZSDU). ZoU u čl. 64. propisuje da, ako zakonom kojim se uređuje obavljanje određene djelatnosti nije drukčije propisano, nadzor nad zakonitošću rada i općih akata ustanove obavlja tijelo državne uprave u čijem je djelokrugu djelatnost ustanove te da obavljanje povjerenih poslova državne uprave podliježe upravnom nadzoru sukladno zakonu kojim se uređuje sustav državne uprave (ZSDU, op.a.). (Novim) ZSDU je, pak, izričito propisano da je posao državne uprave “… i svaki posao koji je zakonom kojim se uređuje pojedino upravno područje povjeren određenoj pravnoj osobi te određen kao posao koji se obavlja kao javna ovlast“ (čl. 3. st. 2. ZSDU-a). Iz navedenog proizlazi da obavljanje javnih ovlasti od strane pravnih osoba (uključujući sveučilišta) kao obavljanje povjerenih poslova državne uprave (dakle, kada nije riječ o poslovima iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave), podliježe upravnom nadzoru prema ZSDU. Ovdje je potrebno istaknuti kako se provedba upravnog nadzora nad sveučilištima temelji i na Zakonu o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave (NN 85/20, dalje: ZUDTDU) kojim je u djelokrug MZO-a, između ostalog, stavljena provedba upravnog nadzora nad visokim učilištima (čl. 11.).

Na ovom mjestu ne treba pretjerano ulaziti u složenu, a nezadovoljavajuću regulaciju upravnog nadzora kako je ona provedena ZSDU-om (a onda i ZoU koji slijedi njegove odredbe), nego se zadržati na analizi specijalnih pravnih normi o upravnom nadzoru nad radom i aktima sveučilišta.

Prethodno navedenim odredbama ZoZDVO-a uređeni su:
– subjekti nadzora (tijelo koje provodi nadzor i tijela nad kojima se nadzor provodi)
– opseg i intenzitet nadzora (zakonitost rada i općih akata)
– način provedbe nadzora s obzirom na granice autonomije i omogućavanje odvijanja redovitog rada nadziranog subjekta
– nadzorne ovlasti ministarstva.

Dakle, tijelo koje provodi upravni nadzor nad visokim učilištima u koja se, između ostalog, ubrajaju i sveučilišta, jest ministarstvo nadležno za znanost i obrazovanje (uz iznimku predviđenu čl. 48. st. 8. ZoZDVO-a prema kojoj upravni nadzor nad visokim učilištima koja se osnivaju za potrebe vojnog i policijskog obrazovanja provodi ministarstvo nadležno za unutarnje poslove odnosno ministarstvo nadležno za poslove obrane). Upravnom nadzoru podliježu sva visoka učilišta i druge znanstvene organizacije, neovisno o tome je li riječ o javnim ili privatnim učilištima i organizacijama.

Opseg nadzora ograničen je na rad i opće akte nadziranih učilišta te MZO ne može ulaziti u druge aspekte djelovanja nadziranih subjekata, kao što je primjerice svrhovitost unutarnjeg ustrojstva. Takvo ograničenje proizlazi iz izričite odredbe ZoZDVO o opsegu upravnog nadzora, ali i iz odredaba istog zakona o autonomiji sveučilišta (čl. 4. st. 5.). Intenzitet nadzora se odnosi na pitanje je li MZO ovlašteno nadzirati samo zakonitost postupanja ili pravilnost (engl. expediency) rada i stručnost zaposlenika. Nedvojbeno je u slučaju upravnog nadzora nad sveučilištima intenzitet ograničen na nadzor zakonitosti, ali se postavlja pitanje je li riječ o nadzoru zakonitosti u strožem ili blažem smislu. Naime, zakonitost u strožem smislu znači da se smije raditi samo ono i onako što i kako je izričito naređeno ili dopušteno, dok zakonitost u blažem smislu znači da se smije raditi ono i onako što i kako nije zakonom odnosno drugim propisom zabranjeno (Koprić, 2000, str. 418). Intenzitet nadzora treba slijediti stupanj autonomije nadziranog subjekta odnosno biti manji što je autonomija veća. S obzirom na Ustavom zajamčenu autonomiju sveučilišta, a kao pandan autonomiji jedinica lokalne samouprave kada je riječ o obavljanju poslova iz njihovog samoupravnog djelokruga, nadzor zakonitosti rada i općih akata sveučilišta koji provodi MZO trebao bi se ograničiti na nadzor zakonitosti u blažem smislu.

Način provedbe upravnog nadzora nije detaljno propisan zakonima, ali će se obično odnositi na pribavljanje i provjeru zakonitosti akata koji su predmet nadzora. Kod provedbe nadzora nad sveučilištem, MZO mora ocijeniti zadire li način provedbe nadzora u sveučilišnu autonomiju i dolazi li uslijed nadzora do ometanja redovitog rada sveučilišta.

Na koncu, ZoZDVO kao jedinu ovlast koju MZO ima kada utvrdi nezakonitost odluka (naglasila autorica) i radnji nadziranog subjekta predviđa obustavu njihovog izvršenja. Ova odredba je nedostatna iz više razloga. Iako je ZoZDVO predviđen nadzor nad općim aktima sveučilišta, iz ovlasti koje MZO-u stoje na raspolaganju nije vidljiva mogućnost djelovanja u svrhu otklanjanja eventualno utvrđene nezakonitosti nadziranog općeg akta. Osim toga, odrebe o nadzornim ovlastima koje predviđa ZSDU obuhvaćaju niz različitih mjera kojima se može postići svrha nadzora, a koje ZoZDVO ne predviđa.

Donošenjem novog ZSDU 2019. primijenjeno je načelo razmjernosti u poduzimanju pojedinih mjera pa se prednost pri obustavi od izvršenja općeg akta daje traženju odgovarajućih izvješća i podataka te neposrednom utvrđivanju činjenica i okolnosti važnih za obavljanje poslova državne uprave koji su predmet nadzora, kao i raspravljanju utvrđenog stanja i određivanju mjera koje se moraju poduzeti radi otklanjanja utvrđenih nepravilnosti i osiguranja zakonitog…obavljanja poslova. Tek kada nadzirano tijelo ne postupi po uputi nadzornog subjekta, potonjem stoje na raspolaganju strože mjere: obustava od izvršenja, predlaganje pokretanja postupka za utvrđivanje odgovornosti službenih osoba te neposredno obavljanje poslova državne uprave koji su predmet nadzora. Dakako, kod upravnog nadzora nad sveučilištima, primjena svih navedenih mjera ne dolazi u obzir, ali bi trebalo razmotriti uvrštavanje blažih mjera u odredbe o upravnom nadzoru ZoZDVO-a. Pritom treba poći od svrhe upravnog nadzora, a to je osiguranje zakonitosti rada i općih akata nadziranih subjekata odnosno, kako je Ustavni sud Republike Hrvatske istaknuo u rješenju broj U-I-4146/2017 od 4. veljače 2020., „upravni nadzor zakonitosti nije, i ne može biti usmjeren na ograničavanje autonomije sveučilišta, već je on usmjeren na osiguravanje jedinstvenosti pravnog poretka koja se postiže usklađenošću nižih pravnih propisa s višim radi ostvarivanja vladavine prava i pravne sigurnosti za sve nositelje prava, obveza i odgovornosti“. Dakle, autonomija ne znači odsutstvo nadzora nego njegovo provođenje u granicama te autonomije, što se u konkretnom slučaju odnosi na opseg i intenzitet nadzora, način njegovog provođenja i nadzorne ovlasti kojima tijelo koje provodi nadzor raspolaže. Stoga se i samo MZO, kada obrazlaže odluku o (ne)provođenju upravnog nadzora nad sveučilištem, treba voditi ovlaštenjima koja mu daje zakon (a to je nadzor zakonitosti), a ne ulaziti u pitanja koja se odnose na pravila struke.

Na kraju, može se postaviti pitanje je li MZO dužno provesti upravni nadzor u svakom slučaju kada se pojavi sumnja u nezakonitost rada nekog sveučilišta. Prema ZSDU, upravni nadzor provodi se po službenoj dužnosti sukladno zakonu kojim se uređuje odgovarajuće upravno područje (čl. 29. st. 1.). Međutim, nadležno tijelo ocjenjuje potrebu za provedbom nadzora i pritom može uzeti u obzir predstavke, pritužbe i ostale podneske koji upućuju na nezakonitost ili nepravilnost u obavljanju poslova državne uprave (čl. 29. st. 2.). Dakle, na tijelu koje je nadležno za provedbu upravnog nadzora odnosno, u ovom slučaju, na MZO-u je da samo ocijeni treba li provesti upravni nadzor i pritom ono može, ali ne mora, uzeti u obzir dobivene podneske koji upućuju na nezakonitost rada i akata određenog sveučilišta. Kako je MZO navelo u očitovanju od 28. prosinca 2017., a koje je objavljeno kao dio spomentuog rješenja USUD-a, ono je „kao tijelo upravnog nadzora ovlašteno je i dužno postupati po predstavkama ukoliko smatra da postoje osnove za sumnju da je na temelju činjenica sadržanih predstavkama i pritužbama učinjeno vjerojatnim postojanje nepravilnosti, nezakonitosti i sl. na koje se u pritužbama ukazuje, pri čemu redosljed, odnosno prioritet pokretanja postupaka upravnih nadzora, izbor, redoslijed te opseg mjera i postupaka potrebnih za svrhovito ostvarivanje funkcije upravnog nadzora, kao i način i vrijeme njihove provedbe, prema načelu svrhovitosti ostvarenja ciljeva instituta upravnog nadzora ovisi, odnosno, u većoj je mjeri determinirano prirodom i težinom nepravilnosti na koje se u predstavkama ukazuje. Pri tome je potrebno voditi računa da je utvrđivanje činjenične i pravne osnovanosti predstavki i pritužbi stranaka/osoba koje za to imaju pravni interes/šire javnosti samo jedan od elemenata u strukturi cilja odnosno svrhe upravnog nadzora, nikako ne prevladavajući ratio postupanja tijela upravnog nadzora… napominjemo, kako Ministarstvo, prilikom utvrđivanja prioriteta postupanja, prednost daje zahtjevima za provođenje nadzora, upućenim od državnih tijela kao što su DORH ili Krim policija i sl.“.

Prijedlogom Plana zakonodavnih aktivnosti za 2022. godinu predviđeno je upućivanje u proceduru Vlade RH Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju koji će sadržavati i novelirane odredbe o upravnom nadzoru. Ostaje za vidjeti na koji način će se to učiniti.

Literatura:
Koprić, I. (2000). Proširenje lokalnog samoupravnog djelokruga i sužavanje nadzora središnjih državnih organa. Hrvatska i komparativna javna uprava, 2(3), 391-437.

O autorici: Izv. prof. dr. sc. Jasmina Džinić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebuhttps://www.pravo.unizg.hr/jasmina.dzinic

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Ovaj unos je objavljen u Javna uprava i označen sa , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava /  Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava /  Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava /  Izmijeni )

Spajanje na %s