Kako popraviti postojeći model upravljanja jedinicama lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj?

Piše: Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić*

Privođenja, sudski postupci, korupcijske afere, prizemna politička trgovina, pretrčavanje lokalnih političara s jedne strane političkog spektra na drugi nakon objave izbornih rezultata i formiranja vlasti, praktički nesmjenjivi vladari općina gradova i županija – sve češće su pojave koje se povezuju s lokalnom i regionalnom samoupravom u Hrvatskoj. U široj javnosti lokalna samouprava se sve više percipira kao poligon za mito, korupciju i nepotizam. Iako postoje i brojni primjeri dobrog i kvalitetnog rada lokalnih čelnika, oni ostaju u sjeni zbog afera koje svako malo izbijaju na površinu i lokanu samoupravu boje u teške boje.

Kako popraviti stvar i je li to uopće moguće? Jedan dio rješenja leži u institucionalnom modelu upravljanja lokalnom jedinicom koji omogućava perpetuiranje koruptivnih i loših praksi. Zato taj model treba pokušati popravljati i stvoriti pretpostavke bolje javno upravljanje na lokanoj razini.

Prvi smjer popravka lokalnog sustava upravljanja je svakako ograničenje broja uzastopnih mandata izabranih izvršnih dužnosnika na najviše dva odnosno na deset godina. Očito je situacija sazrela da se pristupi tom koraku i na taj način onemogući dugotrajno vladanje istih političara i osigura nužno demokratsko provjetravanje lokalne jedinice nakon dva mandata iste političke garniture. Iako postoje argumenti koji govore u prilog neograničenom broju mandata izvršnih čelnika, poput dobrih rezultata, malog broja kadrova koji će se uopće prihvatiti kandidature i upravljanja lokalnom jedinicom i slično. Takvi argumenti posebno dolaze do izražaja u sustavima s populacijski malim lokalnim jedinicama poput hrvatskog sustava u kojem je prosječna veličina lokalne jedinice nakon objave podataka popisa stanovništva iz 2021. pala na 6.900 stanovnika. No, usprkos tome, čini se da pretežu argumenti koji govore u prilog ograničenju broja mandata kako bi se na taj način onemogućilo dugotrajno vladanje istih ljudi, razvijanje dobro uvezanih koruptivnih mreža i klijentističkih odnosa, a sve daleko od lupe javnosti.

Drugi smjer popravka je unaprjeđenje institucionalnog modela izvršnog sloja u lokalnoj samoupravi. Hrvatska je od početka samostalnosti isprobala dva institucionalna modela lokalnog upravljanja. Prvi je bio odborski tip izvršnog sloja s kolegijalnim izvršnim tijelom, poglavarstvom koje je obavljalo izvršnu funkciju u lokalnim jedinicama. Onda je od 2009. primijenjen monokratski model lokalnih izvršnih institucija s neposredno biranim izvršnim čelnikom. Taj je model s nekoliko kasnijih izmjena zakonodavnog okvira – od kojih su najpoznatije one poznate pod nazivom „lex šerif“ – doveo do praktične nesmjenjivosti lokalnih izvršnih čelnika, što u kombinaciji s neograničenim brojem mandata omogućava dugotrajno vladanje lokalnom jedinicom. S te bi točke gledišta, valjalo olakšati razrješenje izvršnih dužnosnika i to donošenjem 2/3 odluke predstavničkog tijela o razrješenju i to bez provođenja referenduma o opozivu. Ako bilo koji izvršni čelnik protiv sebe ima 2/3 predstavničkog tijela on ne može upravljati tom lokalnom jedinicom jer nijedna značajnija odluka ne može biti donesena. Naime, za kvorum je potrebna većina svih vijećnika, kao i za donošenje svih važnijih odluke poput izmjene statuta, usvajanja proračuna i završnog računa i slično. Čemu onda ići na referendum o opozivu od strane građana ako je 2/3 predstavničkog tijela protiv bilo kojeg izvršnog čelnika? Također, valjalo bi razmotriti i da se postojeći monokratski model s neposredno biranim (grado)načelnikom dopuni svojevrsnim kolegijalnim tijelom odnosno poglavarstvom koje ne mora biti neposredno birano zajedno s izvršnim čelnikom, ali bi svakako trebalo biti potvrđeno u predstavničkom tijelu. Tako bi sve opcije koje čine lokalnu vlast u lokalnoj jedinici zajedno s izvršnim čelnikom preuzele demokratsko-političku odgovornost i za svakodnevno vođenje lokalne jedinice. Na taj bi se način i povećala transparentnost odluka izvršnog tijela koje bi postalo kolegijalno, održavalo bi sjednice na kojima bi se donosile odluke i mogla biti prisutna javnost, a koalicijski partneri ne bi bili malo vlast, a malo opozicija, kao što je to nerijetko slučaj danas.

Konačno, tu je i nužno potrebna teritorijalna reforma i smanjenja broja lokanih jedinica. Prosječna veličina lokalne jedinice bi sa sadašnjih 6.900 stanovnika trebala biti najmanje 15.000 stanovnika. Na taj će se način ne samo osnažiti ekonomska baza lokalnih jedinica, nego će se ojačati demokratsko tkivo u lokalnoj samoupravi. Na taj će se način bazen iz kojeg se biraju lokalni političari značajno povećati, konkurencija među lokalnim političarima i idejama će biti veća, a samim time bi i kvaliteta lokalnih političara trebala biti veća. Također, povećanje prosječne veličine lokalne jedinice pruža prilike i za jače lokalne medije koji neće biti glasila lokalnih vladajućih struktura, građanske udruge i općenito druge aktere koji omogućavaju veći stupanj demokratske kontrole lokalne vlasti.

No, jesu li navedene promjene institucionalnog modela upravljanja lokalnom samoupravom konačno rješenje? One su vjerojatno dio rješenja, ali nikako njegov jedini ni presudni sastojak. Rješenje je u sklopu nekoliko faktora od kojih neki nisu promjenjivi potezom pera zakonodavca. Ne treba zaboraviti da uz institucionalni dizajn upravljanja u jedinicama lokalne samouprave, veliku ulogu imaju tzv. „običaji srca i uma“ (habits of heart and mind), što je ustvrdio i poznati Alexis de Tocqueville u knjizi O demokraciji u Americi koju je pisao tijekom prve polovine 19. stoljeća kao svojevrsni demokratski putopis o američkom društvu i njegovim institucijama. Drugim riječima, politička kultura, demokratski osviješteno i kritično biračko tijelo koje afere ne opravdava riječima: „on/a su puno napravili za našu grad/općinu/županiju“, važni su za kvalitetu javnog upravljanja. A njihova promjena je dosta teži put. Zato treba krenuti putem navedenih institucionalnih promjenama s nadom da će i građanska svijest sve više jačati i biti kritičnija prema političarima na svim razinama javnog upravljanja.

*O autoru: Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Pokretač i urednik bloga Administratio Publica

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Ovaj unos je objavljen u Javna uprava, Lokalna samouprava i označen sa , , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava /  Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava /  Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava /  Izmijeni )

Spajanje na %s