Lamentiranje novih ministara na prvoj sjednici Vlade kako u njihovim ministarstvima postoji strahovita potkapacitiranost samo je još jedan pokazatelj da se državnom upravom ni u ovom mandatu vjerojatno nitko ozbiljno ne namjerava baviti
Sad je potpuno jasno. Hrvatska ima dvije koncepcije organizacije državne i javne uprave. SDP-ovu i HDZ-ovu. Njih podupiru i manje stranke koje zajedno s dvije najveće stvaraju koalicijske saveze i periodično se izmjenjuju na vlasti. Prva koncepcija uz ministre ima zamjenike i pomoćnike ministara kao vodeće dužnosnike, druga pak umjesto zamjenika ministara uvodi državne tajnike, a posao pomoćnika ministara trebali bi obavljati ravnatelji u ministarstvima koji bi se trebali imenovati na temelju javnog natječaja. No odluku o tome tko će biti primljen na mjesto ravnatelja na temelju javnog natječaja donosi ministar, i to nakon obavljenog razgovora s kandidatima. Jasno je da će u tako oblikovanom javnom natječaju svi ravnatelji biti stranački ljudi i/ili politički podobni upravni praktičari. U svemu ostalom, obje spomenute koncepcije javne uprave manje-više su jednake. Lamentiranje novih ministara na prvoj sjednici Vlade kako u njihovim ministarstvima postoji strahovita potkapacitiranost samo je još jedan pokazatelj da se državnom upravom ni u ovom mandatu vjerojatno nitko ozbiljno ne namjerava baviti bez obzira na proklamacije o povećanju efikasnosti javnog sektora.
Obje su koncepcije prilično površne i zadržavaju se na vrhu ledenog brijega bez namjere otvaranja pravih pitanja koja mogu poboljšati cjelokupni sustav javne uprave. A koji su to procesi koje je potrebno pokrenuti u bitnim segmentima javne uprave kako bi se u doglednoj budućnosti moglo doći do ocjene da Hrvatska ima dobro organiziranu i efikasnu javnu upravu?
Plijen vladajućih
Državna uprava još uvijek se smatra plijenom vladajućih političkih stranaka i koalicija. No ako se želi promijeniti porazno stanje nefunkcionalnosti našeg javnog sektora, u svim njegovim komponentama potrebno je pokrenuti neke dugoročne i ozbiljne procese. Pri tome potrebno je izdvojiti nekoliko posebnosti državne uprave te djelatnosti javnih službi. O lokalnoj i regionalnoj samoupravi već je bilo riječi na stranicama ovog lista.
Državna uprava formalno obuhvaća nekoliko različitih vrsta upravnih organizacija. To su ministarstva, državni uredi te državne upravne organizacije. Osim toga, postoje i uredi državne uprave u županijama kao prvostupanjska tijela državne uprave, jednako kao i mnogobrojne teritorijalno dislocirane ispostave spomenutih središnjih upravnih organizacija. Sve te različite organizacije formalno čine državnu upravu i zapošljavaju oko 56.000 državnih službenika i namještenika, od čega je oko 45.000 državnih službenika i 11.000 namještenika, tj. pomoćno-tehničkog osoblja.
Nekoliko je ključnih procesa koji trebaju postati temeljno obilježja državne uprave ako Hrvatska želi imati svijetlu budućnost. To su depolitizacija s jedne te značajno povećanje profesionalizma službenika s druge strane. Politizacija se mora neprekidno smanjivati, a profesionalizam kontinuirano jačati ako želimo postati zemlja uspjeha i prosperiteta.
Hrvatsku još uvijek u značajnoj mjeri karakterizira politizacija državne uprave, tj. zapošljavanje po političkim i drugim kriterijima, a ne po kriteriju stručnosti i odabira najkvalitetnijeg kandidata za određeno radno mjesto. Državna uprava godinama je sustavno popunjavana “podobnima”, “našima”, “politički ispravnima” te rođački i rodbinski bliskima nekome od naših. Na njihovu stručnost i motiviranost nije se stavljalo previše naglaska. Rad u upravi smatra(o) se nečim što se može naučiti u hodu i za što nije potrebno posebno obrazovanje i kontinuirano stručno usavršavanje nakon stupanja u službu.
Život u zavjetrini
Sustav plaćanja i nagrađivanja po učinku u našoj državnoj upravi praktički ne postoji. Uravnilovka dovodi do toga da se jednako plaćaju marljivi radnici i nemarne lijenčine. Ugled državne i javne službe na vrlo je niskim razinama. To je pridonijelo da se u upravi ne zapošljavaju oni kojima je to prvi izbor, već oni koji uglavnom nemaju drugu mogućnost, odnosno koji se žele skloniti u zavjetrinu i uz sigurnost zaposlenja živjeti koliko-toliko miran život. Javna uprava uglavnom je postala utočište ženskoj populaciji koja se uz sigurnost radnog mjesta koju pruža rad u upravi i realizaciju svih radničkih prava (fleksibilan godišnji odmor, porodiljni dopust, bolovanje za brigu o bolesnom djetetu, redovna plaća, prijava i uplata doprinosa na puni iznos plaće, itd.) može relativno bezbolno posvetiti obiteljskim obavezama.
To je, uz dužno poštovanje iznimkama, obilježje velike većine zaposlenih u upravi. Stoga su ispod prosječno motivirani, vrlo slabo usmjereni na uvođenje inovacija u okviru postojećih mogućnosti i u konačnici, vrlo niske razine produktivnosti. “Nitko me ne može tako malo platiti, koliko mogu malo raditi!”, postalo je modus operandi prosječnog državnog i javnog službenika. No ne treba ih zbog toga ni pretjerano kriviti. Tko će pokazivati sklonost inovacijama, predanom radu i pokazivati ambiciju u okolini koja je za takvo nešto visoko destimulativna? Onima koji visoko motivirani dođu u upravu prijeti realna opasnost da se nakon nekog vremena utope u kulturu konformizma i prilagode postojećoj atmosferi.
Kvaliteta javnih usluga koje državna uprava pruža građanima i poduzetnicima ovisi o razini profesionalizma njezinih službenika. Pod tim se podrazumijeva postojanje posebne etike upravnih službenika te visoke razine općih znanja o organizaciji i funkcioniranju različitih aspekata upravnog sustava, jednako kao i specijalnih znanja o nekom konkretnom upravnom području (obrazovanje, graditeljstvo, okoliš, poljoprivreda, zdravstvo, itd.). Službenička etika velikim se dijelom usvaja tijekom procesa formalnog obrazovanja za rad u upravi i nastavlja se izgrađivati i brusiti tijekom radnog vijeka. To se obrazovanje pak odvija na posebnim obrazovnim institucijama koje na (pred)diplomskoj i poslijediplomskoj razini nude opća i specijalizirana znanja za pripremu budućih upravnih službenika. Dovoljno je reći da je Hrvatska među iznimno rijetkim zemljama koja uopće nema poseban sveučilišni studij za javnu upravu. A poražavajuća je i činjenica da za stručne prvostupnike i stručne specijaliste javne uprave koji su tijekom svojeg obrazovanja usvojili znanja o javnoj upravi naprosto nema mjesta u sadašnjoj organizaciji ministarstava i drugih upravnih organizacija! Zamislite što bi bilo kada bi se na sudovima zapošljavali ljudi koji tijekom svojeg obrazovnog procesa nisu slušali predavanja iz pravnih i drugih srodnih predmeta i polagali ispite iz različitih područja prava i srodnih disciplina, a nakon vježbeničkog staža položili pravosudni ispit? A kad bi se u bolnice na radna mjesta liječnika zapošljavali ekonomisti ili programeri? Zašto se onda još uvijek vjeruje da je na ključnim vodećim položajima u državnoj upravi moguće raditi bez posebnih znanja koja se tiču različitih aspekata javne uprave?
Kultura stručnosti
Jačanje profesionalizma državnih službenika put je u bolju budućnost. Bez toga, ni jedna politika neće biti u stanju provesti svoje zamisli i političke programe. Javna uprava umjesto podupiranja razvoja i inovacija (p)ostat će sve ozbiljnija prijetnja njihovu ostvarenju. Stvaranje uvjeta za jačanje profesionalizma u upravi prvorazredna je društvena zadaća. Politika, javnost, mediji, akademska zajednica i sami državni službenici trebaju se zajedničkim snagama puno ozbiljnije i predanije angažirati na jačanju kulture stručnosti i profesionalizma u javnoj upravi kako bi ona mogla ispunjavati svoje zadaće na korist društva.
Paralelno s depolitizacijom i profesionalizacijom treba krenuti u ozbiljnu racionalizaciju državne uprave. Svaka vladajuća garnitura reorganizira broj ministarstava bez ikakve konzultacije s ekspertima koji se bave javnom upravom, misleći valjda da je to stvar isključivo njihovih političkih prioriteta. Nužno je uspostaviti politički konsenzus o okvirnom broju ministarstava koja će odražavati strateška područja javne politike, a političari se u oporbi trebaju pripremati za rukovodeće funkcije. Ne može se nakon svakih izbora misliti kako svijet počinje s trenutnom vladajućom garniturom. Previše je eksperimentiranja, proizvoljnosti i slučajnosti u organizaciji i vođenju upravnog aparata, a to se nužno odražava na njegovu učinkovitost i ekonomičnost.
Složena mreža javnih službi
Djelatnosti javnih službi posebno su kompleksan dio suvremene javne uprave. U Hrvatskoj je u djelatnostima javnih službi zaposleno oko 150.000 tisuća ljudi, a to su samo oni koji primaju plaću preko sustava tzv. Centralnog obračuna plaća, odnosno oni kojima se plaće isplaćuju iz državnog proračuna. Tome treba dodati i agencije i trgovačka društva u državnom vlasništvu koja imaju vlastite proračune. Na to također treba dodati i zaposlenike u lokalnim ustanovama i trgovačkim društvima koja su pod nadzorom jedinica lokalne i regionalne samouprave. Sve to dovodi do vrlo velikog i kompleksne mreže gospodarskih i negospodarskih javnih službi.
Jedan od problema je što u Hrvatskoj, nažalost, ne znamo dovoljno o javnim službama; ne znamo da postoje gospodarske i negospodarske; što u našem pravnom sustavu uopće nemamo pojam “gospodarska javna služba”, već podrazumijevamo da su javne službe samo negospodarske djelatnosti, dok je sve što je gospodarsko nužno u režimu privatnog prava; što postoji preko desetak različitih pravnih termina koji se koriste u zakonodavstvu, a koji se sadržajno odnose na različite djelatnosti javnih službi; što ne poznajemo što se u pogledu javnih službi događa u zadnjih 30-ak godina u pravu Europske Unije koja razvija koncept “službi od općeg interesa” i prepoznaje da tu postoje različite kategorije djelatnosti – gospodarske, negospodarske, socijalne; što postoje vrlo jake snage koje nastoje da se radno zakonodavstvo primjenjuje na sve kategorije zaposlenika neovisno o tome jesu li zaposleni kod javnog ili privatnog poslodavca, itd., itd.
Javne službe dio su javne uprave u kojima se preklapa javno i privatno pravo, uloga središnje države, ali i jedinica lokalne samouprave, na koje snažno utječe pravo EU te globalne tendencije (privatizacija, liberalizacija, a u zadnje vrijeme tzv. remunicipalizacija, tj. vraćanje javnih službi pod okrilje javne vlasti), te koje uglavnom imaju i posebnu sektorsku regulaciju i specifičnosti. Jer nije sasvim isto prevoziti putnike javnim prijevozom, obrazovati djecu, skupljati komunalni otpad i brinuti se o siročadi. A sve su to različite kategorije javnih službi koje traže uvažavanje specifičnosti, ali i poznavanje općih tendencija koje se u tom pogledu događaju u komparativnim upravnim sustavima.
Menadžerske vještine
Trgovačka društva putem kojih se obavljaju tzv. gospodarske službe od općeg interesa uglavnom se autonomno razvijaju velikim dijelom pod utjecajem regulative EU. No ta društva velikim dijelom služe i za udomljavanje kojekakvih podobnika. U tom segmentu potrebne su dugoročne strateške smjernice razvoja gospodarskih i negospodarskih službi od općeg interesa, potreba razmatranja i dinamika eventualne privatizacije uz nužne mehanizme zaštite javnog interesa. Taj je dio javne uprave najvećim dijelom moguće izložiti djelovanju menadžerskih vještina i instrumenata koji su nužni za upravljanje privatnim sektorom, premda i tu treba biti svjestan općeg interesa koji se tim djelatnostima nastoji zadovoljiti.
Sve u svemu, ozbiljan, promišljen i sustavan rad na navedenim područjima mogao bi u budućnosti dovesti do kvalitetnijeg funkcioniranja svih bitnih segmenata javne uprave. Cijeli hrvatski javni sektor treba racionalno organizirati i njime kompetentno upravljati uvažavajući specifičnosti državne uprave, javnih službi i sustava teritorijalne samouprave. Potrebno je uvesti nove metode rada i snažno se osloniti na informacijsko-komunikacijsku tehnologiju u svakodnevnom radu. A to su dugoročni procesi koje se mora pokrenuti ako se želi ići putem napretka. Zadržavanje na raspravi o tome hoćemo li imati zamjenike i pomoćnike ministara ili državne tajnike i ravnatelje uprava jednostavno nije dovoljno. Čak ni za početak.
Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-fy
O autoru: Doc. dr. sc. Vedran Đulabić, docent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Pokretač i urednik bloga Administratio Publica
*Tekst je izvorno objavljen u Jutarnjem listu, prilog Magazin, 6. veljače 2016.
ADMINISTRATIO PUBLICA 