Jedna od vrlo čestih rečenica koje slušamo u vezi lokalne samouprave, ali i javne uprave u cjelini svodi se na kritiziranje, traženje, nuđenje i obećavanje veće učinkovitosti. Čovjek se zapita kako je moguće da se već nije došlo do te „bolje učinkovitosti“? Što treba učiniti? Zar je to tako komplicirano? Zašto već nije učinjeno? Kako se ona uopće postiže u drugim zemljama?
Upravljanje s naglaskom na izvedbu (rezultate, izvršenje, uspješnost, učinkovitost) sve se više pojavljuje kao bitna orijentacija javnog menadžmenta u mnogim zemljama, premda mjerenje rezultata i produktivnosti u upravi i nije tako nova i nepoznata ideja. Čak ni kod nas.
Za realizaciju ideje o povećanju učinkovitosti i uspješnosti važno je ustanoviti sustav mjerenja izvedbe upravne aktivnosti i rezultata te aktivnosti, da bi se postigla što šira kvantifikacija i objektivizacija mjerenja rezultata upravnog djelovanja.
Koncept izvedbe (engl. performance) ide dalje od uobičajene provedbe propisa i javnih politika jer klasičnoj provedbi dodaje element mjerenja kvalitete i kvantifikacije ishoda, tj. dugoročnih društvenih učinaka provedenih mjera.
Jedna od pretpostavki unaprjeđenja efikasnosti i kvalitetnog upravljanja izvedbom je definiranje javnih usluga koje lokalne i druge upravne organizacije osiguravaju zajednici, građanima i poduzetnicima. Kad odredi svoje usluge, organizacija može mjeriti, pokazati i unapređivati uspješnost u njihovoj „proizvodnji“. Definiranje javnih usluga (koje se u menadžerskoj literaturi često nazivaju „proizvodi“, slično primjerice bankarskih „proizvodima“) znači utvrditi listu tih usluga te njihove različite dimenzije, kao što su pravodobnost, transparentnost, troškovi, stupnjevi kvalitete, i druge.
Mjerenjem se utvrđuje uspješnost organizacije u „proizvodnji“ tako definiranih javnih usluga. U utvrđivanju uspješnosti upravnih organizacija razlikuju se neposredno mjerljivi izlazni rezultati (outputs), ishodi djelovanja različitih upravnih organizacija koji se pokažu u nešto dužoj vremenskoj perspektivi (outcomes) te dublji utjecaji i učinci rezultata djelovanja upravnih organizacija u društvenoj okolini na duži rok (impacts). Knjižnica može povećati broj knjiga (output), dovesti do povećanja broja pročitanih knjiga po stanovniku u lokalnoj jedinici (outcome), te do povećane pismenosti i usmjerenosti mladih stanovnika lokalne zajednice na zanimanja u obrazovanju i kulturi (impact).
Potporu takvom pristupu daju nove tehnologije koje omogućuju prikupljanje, pohranu, statističke analize i modeliranje potrebnih podataka. Rukovodeće osoblje u upravi treba educirati kako bi razumjelo direktnu vezu između njihovih odluka i mjera te dobivenih rezultata. Valja utvrditi koji okolišni uvjeti utječu na učinkovitost. Na kraju, zaposleni u javnim službama trebaju naučiti kako je moguće sve te okolnosti iskoristiti za poboljšanje izvedbe organizacije. To je pristup koji se naziva menadžmentom izvedbe (performance management) i koji ide korak dalje od pukog bilježenja rezultata upravnog funkcioniranja, kako se to nekad u upravi radilo.
Menadžment izvedbe zahtijeva i uspostavu pouzdanih i točnih pokazatelja (indikatora, mjerila) uspješnosti koji omogućavaju kvantifikaciju rezultata upravne djelatnosti. No, može li se takva mjerila ustanoviti napamet ili odoka?
Utvrđivanje mjerila jedna je od komponenti strateškog planiranja. Indikatori bi trebali biti sastavni dio svakog ozbiljnog strateškog i planskog dokumenta kako ne bi ostao tek popis želja. Kod strateških dokumenata postavljaju se vizija i ciljevi koji se žele ostvariti u dugoročnoj perspektivi, a indikatori u tom slučaju služe kao instrument kojim se izvedba usmjerava prema ciljevima i omogućava realizaciju zacrtanih strateških ciljeva.
Strateško planiranje racionalizira djelovanje upravnih organizacija prema određenoj logičkoj matrici. Najprije se utvrđuju temeljna svrha (misija) i opći ciljevi pojedine organizacije, vrijednosti koje mora poštivati u svojem djelovanju te stanje i zahtjevi relevantne okoline kojoj se organizacija mora prilagoditi.
Na toj se osnovi utvrđuju temeljni zadaci koje organizacija treba obaviti, vremenski prioriteti među njima, mjerila uspješnog djelovanja, te potrebna sredstva i ljudi. Periodično se utvrđuju i vrednuju rezultati i uspješnost organizacije. Iz temeljnih zadataka organizacije izvode se, logičkim procesom, i zadaci svih njezinih zaposlenika te se određuju pokazatelji njihove uspješnosti.
Problemi mjerenja organizacijske uspješnosti izrazito su veliki i brojni. Neke su upravne organizacije usmjerene na obavljanje procesa ili podršku, a ne na proizvodnju usluga (npr. potpora provedbi političkog izjašnjavanja građana). Ponekad se samo uvjetno može govoriti o uslugama (je li npr. usluga u tom smislu pronalaženje i kažnjavanje kršitelja komunalnog reda?). Također, neki se rezultati i učinci teško mjere (npr. učinci novih lokalnih odluka na zaštitu okoliša). Ponekad se mjere ulazne varijable (npr. spremnost vatrogasaca za gašenje vatre) a zanemaruju, ne mjere ili ne mogu mjeriti ishodi (kod stvarnih požara).
No, to je tek početak priče o problemima s uvođenjem mjerila i ozbiljnom usmjeravanju na rezultate. Kad bismo odgovorili na sva pitanja, onda bismo bolje razumjeli zašto famozna „bolja učinkovitost“ nije već postignuta. Nije to samo iz neznanja, premda i ono igra ulogu. Zašto onda? O tome više nekom drugom prilikom.
Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-fP
O autoru: Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravnu znanost i predstojnik Studijskog centra za javnu upravu i javne financije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu
*Tekst je prethodno objavljen u Vrbovečkim novinama
ADMINISTRATIO PUBLICA 