U srijedu, 24. listopada 2012. u Zagrebu je održan 2. Forum za javnu upravu. Organizatori su bili Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu upravu. Tema Foruma je bila Hrvatski apsorpcijski kapacitet za EU fondove: potrebe i mogućnosti. Imao sam priliku biti jedan od uvodničara i izlagati na temu Apsorpcijski kapacitet i korištenje sredstava fondova EU. U izlaganju sam se koncentrirao na važnost upravnog kapaciteta za uspješno korištenje sredstava iz fondova EU (cjeloviti objavljeni tekst predavanja dostupan je ovdje).
Na Forumu su se okupili upravni praktičari sa središnje razine i iz jedinica lokalne i regionalne samouprave te znanstvenici koji se bave javnom upravom, posebno lokalnom samoupravom, ali i ekonomijom, regionalnim razvojem i sličnim područjima. Nakon uvodnih izlaganja povela se zanimljiva i instruktivna rasprava, a cijeli događaj rezultirao je time da je na površinu ponovno isplivalo nekoliko bitnih stvari o našoj javnoj upravi.
Lakmus papir
Regionalna/kohezijska politika primjer je javne politike koja može poslužiti kao izvrstan lakmus papir za sagledavanje stanja u javnoj upravi. Riječ je o multisektorskoj politici koja uključuje nekoliko središnjih tijela državne uprave, brojne jedinice lokalne i regionalne samouprave, organizacije civilnog društva i poduzetnike. Svi oni su u mnogim slučajevima krajnji korisnici sredstava iz fondova EU. U cijeli su proces vrlo intenzivno uključene i institucije Europske unije s obzirom da je kohezijska politika drugo financijski najizdašnije područje njezine svekupne javne politike i konzumira oko 35% proračuna EU.
Uspjeh kohezijske politike u određenoj zemlji može se mjeriti apsorpcijskim kapacitetom, tj. sposobnosti određene zemlje da učinkovito apsorbira (upije) sredstva koja joj stoje na raspolaganju. Apsorpcijski kapacitet sastoji se makroekonomskog, financijskog i upravnog faktora. Makroekonomski se očituje u mogućnosti zemlje da apsorbira sredstva iz fondova EU do određenog iznosa. Procjenjuje se da je to do 4% BDP-a. Deset istočnoeuropskih članica EU u razdoblju 2007.-2010. apsorbiralo je sredstava koja su im bila na raspolaganju u prosjeku oko 2,7% njihovog BDP-a. Financijski faktor sastoji se u mogućnosti sufinanciranja projekata iz drugih (ne EU) izvora financiranja. Taj faktor postaje poseban izazov u slučaju malih, financijski slabih jedinica. Konačno, bitan element apsorpcijske sposobnosti je i upravni kapacitet. On je zapravo pokazatelj općeg stanja javne uprave u nekoj zemlji. Riječ je policy kapacitetu, tj. sposobnosti za strateško planiranje u javnoj upravi, organizaciji i koordinaciji među ključnim institucijama uključenim u kohezijsku politiku, ljudima koji u njima rade, njihovoj motiviranosti, sposobnostima, znanju i vještinama, sustavu lokalne i regionalne samouprave – broju i veličini lokalnih i regionalnih jedinica te njihovim funkcijama i financijskom kapacitetu, te ulozi javne uprave u društvenom i gospodarskom razvoju. O sklopu svih navedenih elemenata uvelike ovisi kolika će biti stopa apsorpcije sredstava koja će Hrvatskoj biti na raspolaganju nakon punopravnog članstva u EU. To će biti prilično dobar, iako ne jedini i potpuno egzaktan, pokazatelj stanja u javnoj upravi.
Godine sustavnog zanemarivanja javne uprave počet će dolaziti na naplatu
Već dugi niz godina javna uprava u Hrvatskoj, njezin razvoj i modernizacija nije u fokusu hrvatske politike. Malo se o javnoj upravi razgovara nakon svakih parlamentarnih izbora, uglavnom se upravne organizacije preslaguju kako bi se namirili apetiti za funkcijama onih koji su pobijedili na izborima, ali se u njezinoj organizaciji i funkcioniranju ništa suštinski ne mijenja. Nema usmjeravanja upravnog razvoja, sagledavanja (ne)očekivanih pojava u javnoj upravi, a o kreativnom pristupu rješavanju javnih problema, praćenju društvenog i tehnološkog napretka te korištenju novih spoznaja u svakodnevnom radu uprave ne treba posebno govoriti.
Jedan primjer mogao bi poslužiti kao izvrsna ilustracija upravnog razvoja po načelu inercije. Nakon parlamentarnih izbora 2003., HDZ je izašao u javnost s informacijom da smanjuje broj ministarstava. I doista ih je smanjio, ali je paraleno s tim osnovao potpuno nove upravne organizacije (središnje državne urede) koji do tada nisu postojali u našem upravnom sustavu. Oni su trebali nadomjestiti smanjeni broj ministarstava i navodno povećati učinkovitost rada Vlade. Zapravo su doveli do dodatnog jačanja formalne pozicije premijera u cjelokupnom upravnom sustavu. U konačnici se broj središnjih tijela državne uprave povećao, ali kvaka je bila u tome da se ona sva nisu zvala ministarstva. Ministarstava je zaista bilo manje u odnosu na prethodno razdoblje. Dakle, nije šija nego vrat, i stvar je bila riješena.
Tijekom vremena, i nakon promjena Zakona o sustavu državne uprave, središnji državni uredi su po svojim funkcijama i položaju u upravnom sustavu, postali gotovo jednaki ministarstvima. Njihova nadležnost je proširena i izjednačena s ministarstvima. Osim što se i dalje nisu tako zvali. Kukuriku koalicija nakon pobjede na izborima 2012. reorganizira središnja tijela državne uprave i broj ministarstava povećava na čak 20, ali zadržava i središnje državne urede koji se sad zovu državni uredi. Dakle, nešto što je nastalo kao rezultat čistog političkog spina o smanjenju javne uprave, nastavilo je egzistirati i valjda je već postalo dio “hrvatske upravne tradicije”. Nitko ozbiljno nije preispitao jesu li Hrvatskoj zaista potrebni takvi upravni organi, čemu bi oni trebali služiti i kakva je razlika između njih i drugih ureda, agencija, direkcija i stručnih službi koje se osnivaju na temelju Zakona o Vladi. Takvih primjera neracionalnosti bi se moglo pronaći mnogo više.
Zakon sjetve i žetve
Politika i javnost bi se puno ozbiljnije trebali baviti javnom upravom u Hrvatskoj. Njezinom organizacijom, funkcijama, načinima kako poboljšati stanje i dovesti do toga da ona uistinu ne bude prepreka općem društvenom i gospodarskom razvoju, nego njegova potpora. Javna uprava neće generirati razvoj, ali je zasigurno jedan od njegovih vrlo važnih potpornih stupova. Senzacionlistički pristup koji vrlo često gaje i pothranjuju mediji neće pridonijeti rješavanju ključnih problema javne uprave u Hrvatskoj. Potrebna nam je seriozna stručna, politička i javna rasprava o pojedinim segmentima organizacije i funkcioniranja javne uprave, kao i voljnost da se nešto promijeni. Za to smo odgovorni pred budućim generacijama koje ostaju iza nas.
Postoji univerzalni zakon sjetve i žetve koji je moguće primijeniti na svaki aspekt ljudskog života. On je prilično jednostavan i kaže da ono što sijemo, to i žanjemo. Ako smo posijali grah kako možemo očekivati da će izrasti rajčica? Iz sjemena ječma ne rastu lubenice. Ako se u javnu upravu godinama sije nebriga, nemar, neorganizacija, politiziranje, stihijski razvitak, nerazumijevanje, neobrazovanost, itd., kako je moguće očekivati uređenu, organiziranu, obrazovanu, efikasnu, smislenu, racionalnu i sređenu javnu upravu koja će biti u funkciji napretka i prosperiteta?
Pristupanje EU i sudjelovanje u njezinim javnim politikama, poput kohezijske politike, izvrsna je prilika da preispitamo organizaciju i funkcioniranje naše javne uprave. Racionalnost organizacije i ulogu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave, jednako kao i sustav lokalne i regionalne samouprave, te njihov međuodnos, mehanizme suradnje i koordinacije. Što se bolje organiziramo u ta dva ključna segmenta javne uprave (državna uprava i lokalna odnosno regionalna samouprava) povećat ćemo apsorpcijsku moć cijele zemlje i polučiti brojne pozitivne efekte za razvoj gospodarstva i cijelog društva.
ADMINISTRATIO PUBLICA 