Zašto nema ozbiljne reforme javne uprave u Hrvatskoj

Veliki su prigovori na javnu upravu u Hrvatskoj. Ona je postala svojevrsna crvena krpa koja sve više iritira građane, poduzetnike, medije i cjelokupnu javnost. Nerijetko se ističe da je javna uprava jedna od najvećih, ako ne i najveća, barijera novim investicijama, urednom funkcioniranja gospodarstva i otvaranju novih radnih mjesta. Ta je ocjena jednim dijelom točna. Javna uprava u Hrvatskoj nije se razvijala u normalnim okolnostima. Iz socijalističkog razdoblja uletjela je u rat i borbu za opstanak i jednostavno nije bilo vremena da se ozbiljno pristupi izgradnji upravnih institucija koje bi bile prikladne suvremenim tendencijama u razvoju uprave. Uprava se razvijala stihijski, poput djeteta bez dužne roditeljske pažnje i usmjeravanja.

S druge strane, u Hrvatskoj postoje relevantni sugovornici kad je riječ o gotovo svim aspektima organizacije i djelovanja bitnih segmenata javne uprave. Državna uprava, lokalna i regionalna samouprava, javne službe, ljudski potencijali, organizacija i metode rada u upravi, javne politike i druga područja već nekoliko desetljeća predmet su kontinuiranog znanstvenog i stručnog rada i istraživanja nekoliko generacija eksperata koji su svoje znanstvene karijere posvetili javnoj upravi. Uz to, nerijetko je riječ o ekspertima koji imaju i praktičnih iskustava i uvida u funkcioniranje nekih dijelova javne uprave, jer sudjeluju u policy projektima, komuniciraju s praktičarima, sudjeluju na stručnim i znanstvenim skupovima u zemlji i inozemstvu, angažirani su od strane međunarodnih organizacija oko reformi u drugim zemljama, uređuju časopise, pišu i istražuju komparativna iskustva, itd.

Zašto onda politička klasa u dovoljnoj mjeri ne iskorištava njihovo stručno znanje i zašto nema ozbiljne reforme javne uprave u Hrvatskoj? Čini mi se da za to postoji nekoliko glavnih razloga:

1. Svi znaju sve o javnoj upravi. Očito je da je politička klasa uvjerena da je javna uprava dio političkog plijena i da u njezinoj organizaciji i funkcioniranju nema ništa znanstvenog. O upravi jednostavno svi sve znaju i nema potrebe konzultirati stručnjake. Pobjeda na izborima automatski osobu stručnjakom za javnu upravu, organizacijsku teoriju, vođenje u javnom sektoru i druge slične stvari. To je izraz prilično zastarjelog shvaćanja prema kojem svaki iole obrazovaniji pojedinac može obavljati javne poslove i prema kojem izbornom pobjedniku javna uprava pripada kao izborni plijen (tzv. spoils system). Jedino je važno da je netko član odgovarajuće političke opcije i automatski postaje stručnjak za određeno područje.

2. Nevoljkost da se ide u značajne promjene. Nerijetko eksperti javne uprave zagovaraju ozbiljne, duboke i dalekosežne promjene koje bi trebalo poduzeti u javnoj upravi kako bi se ona unaprijedila i modernizirala. Radi se mjerama koje često ne mogu polučiti željene efekte u jednom mandatu. Potreban je društveni konsenzus oko temeljnih ciljeva i zajednički rad različitih skupina u društvu kako bi se ti ciljevi postigli. No, očito je da sadašnji sistem funkcionira na način koji je političkoj klasi podoban, pa ga nema razloga bitno mijenjati i unaprjeđivati. Sadašnji sistem omogućava zbrinjavanje politički podobnih kadrova, usmjeravanje cijelog sustava prema političkim, a ne stručnim prioritetima, te nerijetko stjecanje imovinske koristi za nositelje odgovornih funkcija. Stoga nema potrebe za ozbiljnijim promjenama koje će rezultirati sređivanjem stanja, većom transparentnošću i podizanjem stupnja odgovornosti nositelja najviših funkcija za rezultate njihovog rada. Iako zvuči paradoksalno, ali sadašnje stanje odgovara onima koji su na njegovom vrhu. Uvijek imaju žrtveno janje i opravdanje zašto nema toliko očekivanih promjena koje se obećavaju u svim predizbornim kampanjama. “Mi smo za promjene, ali blokira nas birokracija!”, odzvanja kao idealno opravdanje za svaki neuspjeli politički pokušaj. Zato je upravu potrebno napuniti “našim” ljudima koji će omogućiti provedbu brilijantnih političkih zamisli dužnosnika koji su preuzeli upravljanje određenim upravnim resorom. Izuzetaka naravno ima, ali oni se nažalost prebrzo potroše i umore u borbi kako bi nešto pokrenuli na bolje.

3. Ideološki razlozi. Bez obzira o kojoj se političkoj opciji radi, nesumnjivo je da postoji prešutni konsenzus oko toga da je javni sektor sam po sebi loš, neučinkovit i da se u njemu stanje zapravo ne može popraviti. Rješenje je uvesti što je moguće više metoda i tehnika iz privatnog sektora i stvar će biti mnogo bolja. To pogoduje nesmiljenom zgrtanju profita uslijed privatizacije brojnih javnih službi i kupovine usluga od privatnog sektora. Na djelu je ideologija predatorskog kapitalizma koja ima negativne posljedice po javnu upravu. O tome prilično argumentirano piše profesor Farazmand Ali u tekstu koji se bavi izazovima i prilikama koji stoje pred suvremenom javnom upravom. Navodi četiri glavne posljedice do kojih dovodi ideologija predatorskog kapitalizma u javnoj upravi. To su (a) paraliza države i njezinog institucionalnog kapaciteta, (b) preuzimanje javnog sektora kroz privatizaciju i delegitimiranje javne uprave, (c) sužavanje javne sfere i degradiranje države i njezine javne uprave, i (d) poništavanje mogućnosti realizacije demokracije i ljudskih prava na globalnoj razini (Farazmand, 2012: 494).[1] Sve to dovodi do ruiniranja etike javnog sektora i bit će potrebno dugo vremena kako bi se izgradilo novo shvaćanje javne uprave neopterećeno traženjem uzora u ideologiji predatorskog kapitalizma.

4. Nepriklada polazišna osnova. Rasprava o javnoj upravi prečesto se vodi redukcionistički, uzimajući u obzir samo ekonomsku isplativost njezine organizacije i djelovanja. To neće rezultirati poboljšanjem sadašnjeg stanja. Iako je ekonomija bitna kad je o javnoj upravi riječ, ona nije jedina ni najvažnija. Logika na kojoj počiva funkcioniranje privatnog sektora neprimjerena je za funkcioniranje velikog dijela javnog sektora. To je odavno pokazala čak i američka literatura iz područja upravne znanosti. Zato je svako zagovaranje ugledanja javnog na privatni sektor dugoročno osuđeno na neuspjeh. Nesupješne menadžerske reforme javne uprave koje su u proteklim desetljećima provodile neke zemlje pokazuju da je tome tako.

Javna uprava ima određene zakonitosti koje se ne temelje samo na ekonomiji, već i na pravu, sociologiji i drugim disciplinama, pa je svaki redukcionistički pristup njezinom razumijevanju i reformi nužno osuđen na neuspjeh. Javna uprava je istovremeno kompleksna po nekoliko dimenzija tako da ono što je primjenjivo na organizaciju policije, nije na organizaciju zdravstva ili javnog prometa. Pored klasične državne uprave, u obzir valja uzeti i posebnosti lokalne i regionalne samouprave te raznolikih javnih službi. Potreban je, dakle, holistički pristup problematici razvoja javne uprave kako bi se mogla vidjeti šira slika i modelirati reforme kako bi bile provedive i zaista rezultirale dugoročnim poboljšanjem javne uprave. Javni sektor je složeni mehanizam koji uz ekonomske mora uvažavati i druge vrijednosti kako bi funkcionirao kako treba i isporučivao usluge koje su primjerene očekivanjima građana.

Eliminiranjem navedenih uzroka, ili barem njihovim osvješćivanjem, stječu se pretpostavke za napredak. Promjene na bolje su itekako moguće, ali potrebno je preskočiti barijere u mnogim umovima, razbiti predrasude o javnoj upravi koje su pustile duboke korijene u kolektivnoj svijesti i konzultirati relevantne stručnjake koji su u stanju ponuditi novi pogled na javnu upravu i njezinu važnost za društveni prosperitet i napredak. I naravno, imati dobre namjere i stvarnu voljnost da se stanje uistinu unaprijedi.

Skraćeni link za ovaj tekst je: http://wp.me/p2R6LY-1n


[1] Farazmand, Ali (2012) The Future of Public Administration: Challenges and Opportunities – A Critical Perspective, Administration & Society 44(4): 487-517

Oglasi

O autoru vdulabic

Izv. prof. dr. sc. Vedran Đulabić, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu // PhD, public administration and administrative law, associate professor, Faculty of Law, University of Zagreb
Galerija | Ovaj unos je objavljen u Javna uprava i označen sa , , , . Bookmarkirajte stalnu vezu.

Komentiraj

Popunite niže tražene podatke ili kliknite na neku od ikona za prijavu:

WordPress.com Logo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš WordPress.com račun. Odjava / Izmijeni )

Twitter picture

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Twitter račun. Odjava / Izmijeni )

Facebook slika

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Facebook račun. Odjava / Izmijeni )

Google+ photo

Ovaj komentar pišete koristeći vaš Google+ račun. Odjava / Izmijeni )

Spajanje na %s